我國耕地保護補償激勵機制建設現狀、問題與建議

王少杰 王建強

摘要：旨在研究各地耕地保護補償激勵的現狀與問題，為完善我國耕地保護補償激勵制度提出建議。通過文獻研讀、實地調研和經驗總結得出，資金缺乏是耕地保護補償激勵政策難以落實的根源性問題;中央層面的指導性文件是耕地保護補償激勵工作開展的制度基礎;普惠性“補償”兼顧績效性“激勵”更能激發基層耕地保護的積極性;實行差別化、多樣化的補償激勵政策具有現實意義。

關鍵詞：土地資源;耕地保護;補償激勵;現狀;建議

2005年，原國土資源部、原農業部與國家發改委等七部委聯合印發《關于進一步做好基本農田保護有關工作的意見》，提出探索建立永久基本農田保護的經濟補償激勵機制。此后，部分經濟發達的省份，如廣東、江蘇、浙江、山東等率先開展實踐探索并取得了一定效果，在資金保障、補償標準、補償對象等方面積累了豐富的實踐經驗。2017年1月出臺的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中提出，要加強對耕地保護責任主體的補償激勵[1]，提高基層組織和群眾的耕地保護積極性。

我國在耕地保護工作中長期重視“約束性”和“建設性”保護，對耕地的“激勵性”保護較弱[2]。耕地保護中經濟激勵政策的缺失，使得耕地實際保護者得不到合理的經濟補償，相反，耕地占用者卻能以較低的代價占用耕地[3]。耕地的農轉非利用能夠在短時間內帶來較大收益，利益驅使農民傾向于將耕地轉變為非農業用地。我國現行的耕地保護制度以約束型為主，多集中于耕地數量保護方面。近年來耕地質量管理受到重視，但耕地生態管護還停留在學術理論研究階段，缺少具體的政策措施。在耕地數量保護方面，由于社會發展建設的需要，大量耕地被占用，導致我國耕地面積整體呈減少趨勢（圖1）。在耕地質量管理方面，從歷次全國耕地質量調查數據來看，最新公布的全國耕地平均質量等別為9.96等，其中優等地、高等地分別占2.94%、26.53%，2008年年底完成的第一次耕地質量評價結果顯示，當時全國耕地平均等別為9.80等，其中優等地、高等地分別占2.67%、30.0%，整體比較看出，全國耕地的平均質量等別有所下降，且優、高等地所占比重減少。在耕地生態管護方面，近年來耕地生態環境惡化情況嚴重，可能是由于在農業生產活動中大量使用農藥、農膜、化肥（圖2），導致耕地系統中殘留了大量化學添加物，不僅影響耕地產能，而且造成嚴重的耕地環境污染[4]。關于為何約束性政策實施未能達到理想效果、約束性與激勵性政策如何選擇、如何協調等問題是研究和制定耕地補償激勵政策時應深入思考的。

1 我國耕地保護補償激勵實踐現狀

1.1 總體實踐情況

在中央有關要求下，全國各地積極探索建立耕地保護補償激勵機制，并根據社會經濟發展水平和耕地保護特點出臺政策實施方案。由調研結果可知，截至2019年上半年，全國已有28個省份（北京、上海、天津、重慶、冀、晉、內蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、四川、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏）在省級層面開展耕地保護補償激勵工作。由于資源稟賦、社會經濟發展的差異，各省份耕地保護補償激勵工作開展的深度和廣度各不相同。其中，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等經濟發達地區走在了全國前列，并且經過多年探索，已經形成較為完善的耕地保護補償激勵政策體系，耕地保護補償激勵制度初步建立，補償標準、補償范圍、資金來源等有明確規定，并取得了良好的實施效果;河南、湖北、湖南、廣西、東三省等中等發達省份也在積極探索并完善耕地保護補償激勵機制，但囿于經濟實力，在資金保障上存在困難，政策落地不是很理想;青海、甘肅、貴州等經濟欠發達省份尚未構建成形的耕地保護補償激勵機制，耕地保護補償激勵工作的推進存在一定困難。

1.2 典型地區的實踐情況

目前，耕地保護補償激勵機制在國內尚處于探索階段，從已開展地區的實際情況來看，由于缺乏國家層面的專門的指導文件，各地耕地保護補償激勵做法存在明顯差異，獎補范圍、獎補對象、獎補標準、資金來源和資金使用等都有區別。其中，獎補范圍主要分為3類，即耕地、永久基本農田和生態農田，其中廣東對全省范圍內的永久基本農田實行補貼，重慶九龍坡區對耕地、永久基本農田實行補貼，北京海淀區除對區域范圍內符合條件的農田（納入生態林范圍的地塊除外）給予農田生態補貼外，還單獨對永久基本農田提供相應的保護補貼。獎補對象有以基層組織為主、以農戶為主或前兩者兼顧3種模式，其中江蘇南京直接將獎補資金發放到承包耕地的農戶手中，浙江將資金發放給農村集體經濟組織，重慶九龍坡區將獎補資金發放給承擔耕地保護責任的相關鎮政府、街道辦事處、農戶。各地由于經濟發展層次不同，在獎補標準上也存在較大差別，高的如北京海淀區，每年對永久基本農田發放1 000元/667 m2的保護補貼，另外再發放 1 500元/667 m2 的農田生態補貼，永久基本農田每年合計有2 500元/667 m2的補償激勵資金補貼;低的如甘肅省，每年只有0.6元/667 m2的保護經費，難以發揮耕地保護激勵的作用。由此可見，各地補償激勵標準差異較大，對耕地保護整體工作的推動效果不夠明顯。

從資金來源和資金使用來看，多數發達地區依靠自身雄厚的經濟實力有力保證了補償激勵資金來源的穩定，其中江蘇省采取因素法從每年新增建設用地土地有償使用費和省級耕地開墾費中提留部分資金專項用于耕地保護補償激勵。廣東省在省級財政預算中設立基本農田保護經濟補償專項資金。與發達省份不同，大部分經濟欠發達地區都難以保證資金來源的穩定性，補償激勵政策難以落實，如陜西省雖然制定了耕地保護補償激勵的制度，但受財政資金匱乏影響，激勵機制大部分沒有落到實處。總結各地資金使用情況可以看出，資金使用范圍主要集中于4個方面，包括耕地保護、永久基本農田保護、農業基礎設施建設和農村公共事業發展[5]。其中，浙江省規定補償激勵資金不僅可用于基本農田后續管護、農村土地整治、農田水利建設等耕地保護支出，也可用于農民參加社會養老保險和農村合作醫療、精準扶貧開發、農民合作組織發展、村級公益事業“一事一議”等。

2.2.3 對鄉、村兩級的補償激勵力度不夠 部分省份由于本身財政資金緊張，耕地面積又多，資金如果發放到鄉、村層面，會使資金量較少，難以發揮作用，因此只能發放到市、縣層面，便于統籌利用。例如，江西省補償激勵的主要對象是設區市和縣（區、市）政府，以及耕地承包人或經營者。而鄉（鎮）、村兩級沒有享受到耕地保護補償激勵政策的實惠;廣東雖是經濟強省，但也存在省級補助資金標準偏低、補助資金使用效率不夠高、補助資金在農村村委會這一級資金量小等問題，難以激發基層群眾的耕地保護積極性。

2.2.4 耕地“三位一體”保護的理念有待進一步提高 當前我國處于經濟社會快速發展的時期，建設占用耕地的情況居高不下，保護耕地和保障用地的“兩難”局面、雙重壓力將更為突出。在這樣的背景下，未來耕地保護理念需要從以往單一的保護耕地數量向耕地數量、質量、生態同時保護轉變，做好數量管控、質量管理、生態管護，從而促進“三位一體”保護格局的形成。

2.2.5 保護補償激勵方式過于單一 從各地的實踐工作中反映的情況來看，普遍采用根據耕地面積，按畝補助部分資金的辦法。不足之處在于，首先，資金分攤到每畝耕地時資金量太小，難以提高集體經濟組織和農戶保護耕地的積極性，保護效果不明顯。其次，單純靠經濟補償激勵對政府的財政壓力較大，尤其是貧困地區，政府財政本來就很緊張，再拿出一大筆資金來很困難，因此，豐富耕地保護補償激勵方式有利于耕地保護整體工作的開展。

3 關于健全耕地保護補償激勵機制的建議

3.1 出臺宏觀指導文件，做好頂層設計

目前，大部分省份都在耕地保護補償激勵機制建設方面出臺了一些地區性的政策文件，但是由于缺乏統一的指導性文件，所以各地區的政策不統一，并且開展耕地保護補償激勵工作的指導思想、基本原則、主體目標等都沒有統一規定，不利于耕地保護整體工作的開展。因此，建議國家在各地實踐的基礎上總結歸納，充分論證，早日出臺專門的耕地補償激勵政策文件，從而為各地開展工作提供政策指導。

3.2 多渠道籌措資金，穩定資金來源

我國耕地保護制度嚴格，各級地方政府都希望保護好耕地資源，但很多省份由于經濟實力跟不上，沒有更多的財政資金用于耕地保護補償激勵，導致耕地保護補償激勵工作難以開展，效果不理想。因此，建議國家層面統一提供耕地保護補償激勵資金或成立耕地保護補償激勵專項資金，統籌安排資金，保障資金來源，重點扶持部分經濟欠發達地區開展工作。同時，建議地方政府考慮尋求多元化的資金籌措渠道，在中央與地方共同保障補償激勵資金的基礎上，嘗試引入市場機制，發揮社會資本對耕地保護的作用。

3.3 構建普惠性“補償”兼顧績效性“激勵”機制

耕地保護補償激勵不僅要重視普惠性“補償”，也要提高績效性“激勵”力度，從而發揮耕地保護補償激勵資金的最大效力。我國大部分地區在開展耕地保護補償激勵工作時側重于普惠性的“補償”，忽略了績效性的“激勵”，由此帶來了部分問題，如在省級財政緊張、耕地面積較多時，通過普惠性的“補償”會使單位耕地受到的補償力度變小，難以充分發揮資金作用和激發民眾積極性。因此，建議在發放補償激勵資金時，考慮將普惠性的“補償”作為保底功能的同時，將大部分資金用于績效“激勵”方面，把錢用在刀刃上，對耕地保護工作成效好的單位和個人給予較大獎勵，提高鄉（鎮）、集體經濟組織和農戶保護耕地的積極性。

3.4 嘗試差別化、多樣化的補償激勵政策

我國幅員遼闊，各地方情況不同，如果一刀切采取統一的補償激勵方式難以滿足每個地方的實際發展需要，缺乏有效性，因此可考慮差別化的耕地保護補償激勵方式。在補償激勵范圍方面，如北京、上海等大城市與生態功能區等可側重耕地生態的補償激勵，營造良好的生態環境，推動生態文明建設;東三省等產糧大省應注重耕地數量、質量保護，保障耕地產能，可對糧食生產進行獎補;西部偏遠省份應保護好耕地資源，避免耕地資源的沙化損毀，可主要對土地整治進行獎補。此外，目前的耕地保護補償激勵基本是資金獎補，方式略顯單一，政府承擔沉重財政壓力的同時補償激勵效果不明顯，因此建議豐富補償激勵方式，可分為資金、實物、政策等，對糧食主產區予以農業機械補助，幫助其農業發展;對工業化、城鎮化發展快的地區予以政策傾斜，促使其在求發展的同時注重耕地保護;對耕保工作先進的個人給授予榮譽稱號，激發其參與耕地保護的積極性。差別化、多樣化的補償激勵政策不僅符合我國幅員遼闊、復雜的國情，而且更符合不同地區發展的差異性需求，同時分散了單純的資金獎補對政府帶來的財政壓力，也會帶來更好的耕地保護效果。

參考文獻：

[1]佚 名. 廣東六年探索，耕地保護補償做得怎么樣？[J]. 國土資源，2018（12）：53-55.

[2]高明國. 我國耕地生態環境的嚴峻形勢與治理思路[J]. 創新科技，2016（10）：59-61.

[3]趙予新. 我國糧食政策優化的目標和重點任務[J]. 經濟縱橫，2016（9）：78-83.

[4]奉 婷，張鳳榮，張小京，等. 我國耕地保護補償機制問題與建議[J]. 中國農業大學學報，2014，19（5）：211-216.

[5]孫海兵，張安錄. 農地外部效益保護研究[J]. 中國土地科學，2006，20（3）：9-13.馬 騰，周振玲，劉 駿. 大數據嵌入：農業科研經費管理的創新發展模式[J]. 江蘇農業科學，2020，48（12）：329-332.