基于成本與收益分析的國有企業職業教育辦學困境的形成與破解路徑

潘海生， 程 欣

(天津大學 教育學院， 天津 300350)

行業部門和國有企業所辦職業教育一直以來都是我國現代職業教育的重要組成部分?！秶衣殬I教育改革實施方案》指出，職業教育要由以政府舉辦為主的格局向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變，而國有企業是其中非常重要的力量?！?019中國高等職業教育質量年度報告》發布的“服務貢獻50強”中，行業部門和國有企業所辦職業院校數量占據了半壁江山，涌現出許多典型的辦學經驗和辦學模式，成為我國職業教育改革創新的風向標[1]。然而，國有企業所辦職業院校雖在管理體制上屬于公辦院校，但卻難以享受財政生均經費，面臨著辦學經費無法得到持續穩定保障的辦學困境[2]。在當前不斷剝離企業社會責任、積極推進國有企業混合所有制改革的背景下，國有企業繼續舉辦職業教育的積極性在不斷減弱，新一輪國有企業剝離職業院校的風險不斷增大。作為以營利為目的的經濟組織，企業投資技能培訓的決定性變量是成本與收益的比較[3]，國有企業也不例外。追求自我保值與增值是國有資本參與職業教育辦學的決定性變量[4]。本研究以公共物品與集團理論為理論基礎，從歷史演變的視角分析我國國有企業所辦職業教育的物品屬性及成本收益變化[5]，對其辦學困境及成因進行分析，以期為國有企業所辦職業教育走出困境提供相應的對策建議。

一、 國有企業所辦職業教育的成本與收益框架分析

布坎南(James M. Buchanan)認為，物品或服務的屬性可以用“不可分性的程度”和“互動集團的規模”兩個維度來描述。“不可分性的程度”是指供給物品的利益在集團中每個成員之間完全不可分的程度；“互動集團的規?！笔侵覆豢煞中缘奶卣鬟m用的范圍或邊界，即物品的公共性所覆蓋群體規模的大小。布坎南根據物品和服務的“不可分性的程度”和“互動集團的規模”，將物品和服務劃分為五種類型[6]160。在這五種類型中，隨著互動集團規模的擴大和不可分性程度的增強，物品的屬性也逐漸由純私人物品轉變為純公共物品(見圖1[6]160)。

圖1 布坎南物品屬性劃分

集團的規模決定了個體自發、理性的追求能否產生有利于集體的行為[7]48。在一個小集團中，如果一個成員可以獲得總收益中很大的一部分，那么，即使他個人承擔全部的成本也比沒有這一物品時能獲得更多的好處。因此，在小集團中，集體物品會被提供。與此相反，在一個大集團中，沒有某個個人的貢獻會對集團整體或對集團中任何一個成員的負擔或收益產生很大的影響，因此，除非存在著強制或外界因素引導大集團中的成員為實現他們的共同利益而奮斗，否則集體物品是不會被提供的[7]42。這對分析國有企業所辦職業教育的成本分擔格局具有重要的指導意義。

厘清“辦學成本”和“辦學收益”的概念是分析不同時期國有企業所辦職業教育成本與收益變化規律的前提。國有企業所辦職業教育的成本是指在培養學生過程中所支出的教育資源的價值[8]，其收益既包括內部收益，也包括外部收益[9]。內部收益是指國有企業所辦職業教育滿足國有企業對技術技能人才需求帶來的利益；外部收益是指國有企業培養的技術技能人才為社會和其他主體帶來的利益。因此，國有企業內部收益以其所辦職業院校培養的技術技能人才留在國有企業工作的規模與比重為衡量標準；國有企業分擔的成本以其劃撥給職業院校辦學的資金及其繳納的教育費附加和地方教育附加的多少為衡量標準。社會享受的收益以國有企業所辦職業院校培養的技術技能人才在國有企業以外工作的規模與比重為衡量標準；社會分擔的成本主要以其他企業支付給國有企業的培訓費、其他企業繳納的教育費附加和地方教育附加實際劃撥給國有企業所辦職業院校的多少為衡量標準。學生享受的收益以其是否在國有企業所辦職業院校上學為衡量標準；分擔的成本以其是否繳納學費為衡量標準。由此，本研究形成國有企業所辦職業教育的收益分布和成本分擔分析框架(見圖2)。

圖2 國有企業所辦職業教育的收益分布與成本分擔分析框架

二、 國有企業所辦職業教育成本與收益的歷史演變分析

(一) 計劃經濟時期國有企業所辦職業教育的收益與成本分析(1957—1983年)

1. 計劃經濟時期國有企業所辦職業教育的物品屬性分析。計劃經濟時期，我國各級各類教育由行業部門與教育部門共同舉辦。其中，行業部門和國有企業所辦中等專業學校和技工學校是職業教育辦學的主要形式[10]。根據《廣州經濟年鑒》記載，至1965年，廣州市有中專、半工半讀技工學校71所，其中各業務部門所辦的有32所，教育部門所辦的有39所。1980年，國務院批轉教育部、國家勞動總局的《關于中等教育結構改革的報告》指出，中等教育結構改革勢在必行，要使國家辦學與業務部門、廠礦企業、人民公社辦學并舉。1958年中共中央、國務院下發的《關于教育事業管理權力下放問題的規定》要求各級部門完全下放教育管理權限，國有企業直接管理其舉辦的職業學校[11]。在服務職能上，《關于加強職工教育工作的決定》指出，人才缺乏是當前各條戰線普遍存在的一個突出問題，要大力開展職工教育，可以由一個企業單獨舉辦或幾個企業聯合舉辦職工學校。這一時期國有企業舉辦職業教育源于自身發展需要，旨在為自己培養技術技能人才。

從不可分性的程度上看，計劃經濟時期國有企業所辦職業教育的利益是完全不可分的。就其互動集團的規模而言，這一時期國有企業所辦職業教育的不可分性或“公共性”因素只覆蓋了國有企業自身，局限在規模較小的群體中。因此，計劃經濟時期國有企業所辦職業教育在物品屬性上屬于第Ⅳ類，即極小規模群體中完全不可分的物品和服務。

2. 計劃經濟時期國有企業所辦職業教育的收益與成本格局。中共中央發出的《關于1967年大專院校畢業生分配問題的通知》指出，1967年的中等專業學校、技工學校、半工半讀學校畢業生，按各辦學部門原來規定的辦法進行分配和安排，待遇也按原規定執行。1983年，教育部等四個部門聯合發布的《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》指出，允許辦學單位對所辦職業中學、職業學校畢業生有優先錄用權。可見，在收益分布上，計劃經濟時期，國有企業所辦職業學校的學生畢業后主要在國有企業工作[12]。可以說，國有企業所辦職業教育是一個封閉系統，國有企業享受辦學的全部收益。

在成本分擔上，按照當時的投資管理體制，國有企業承擔主要辦學經費。根據《關于職工教育經費管理和開支范圍的暫行規定》，企業單位和統一核算公司的職工教育所用資金直接列入生產成本，也可以將企業營利的一部分用于職工教育。這一時期國有企業所辦職業教育設有專門的成本賬目，其辦學資金通過列入成本賬目的方式由國有企業自己承擔。因此，計劃經濟時期國有企業所辦職業教育的成本分擔格局與收益分布格局一一對應(見圖3)，國有企業分擔的辦學成本與享受的辦學收益保持均衡。

圖3 計劃經濟時期國有企業所辦職業教育的收益分布與成本分擔格局

(二) 經濟體制改革過程中國有企業所辦職業教育的收益與成本分析(1984—1997年)

1. 經濟體制改革過程中國有企業所辦職業教育的物品屬性分析。隨著1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》要求今后各級政府部門原則上不再直接經營管理企業，國有企業經濟體制改革正式展開。在服務職能上，這一時期國有企業所辦職業教育仍然主要為自己培養技術技能人才。例如《關于若干城市分離企業辦社會職能分流富余人員的意見》指出，企業自辦的職業技術學校主要為企業培養人才。同時，國有企業所辦職業教育也開始向社會開放。1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》要求企事業單位舉辦的學校除了為本單位和部門培訓人才外，還可以接受委托為其他單位培訓人才并招收自費學生?？梢哉f，國有企業所辦職業教育開始由封閉走向開放。

就不可分性的程度而言，在經濟體制改革過程中，國有企業所辦職業教育的利益在集團中開始由完全不可分向部分可分轉變。此時，國有企業所辦職業教育的利益除了主要覆蓋國有企業自身外，也開始覆蓋社會和自費學生。在互動集團的規模上，這一時期國有企業所辦職業教育的不可分性或“公共性”因素由只涉及國有企業自身開始擴大到國有企業、社會和自費學生，即由極小規模群體向極大規模群體轉變。因此，經濟體制改革時期，國有企業所辦職業教育在物品屬性上處于從第Ⅳ類物品和服務向第Ⅲ類物品和服務轉變的過程中。

2. 經濟體制改革過程中國有企業所辦職業教育的收益與成本格局。在收益分布上，由于這一時期國有企業所辦職業教育雖然主要為自己培養技術技能人才，但也開始為社會培養人才。因此，國有企業、社會和學生均享受辦學收益。但就收益分布格局上來說，國有企業享受的收益相對較多，社會和學生享受的收益相對較少。

在成本分擔上，國有企業所辦職業教育的成本開始由不同的主體承擔。其中，國有企業依舊是成本的主要承擔者。國有企業分擔的辦學成本除了舉辦職業教育的資金以外，按照《關于征收教育費附加的暫行規定》要求，凡辦有職工子弟學校的單位，應當先按本規定繳納教育費附加；教育部門可根據它們辦學的情況酌情返還給辦學單位，作為對辦學經費的補貼。國有企業所辦職業院校的辦學經費通過列入成本賬目形式由企業自己承擔，教育費附加部分雖然政策規定了教育部門應按情形予以返還，但實際執行情況并不客觀[13]。因此，就國有企業來說，其承擔的辦學成本反而有所增加。就社會而言，根據1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》，委托單位要按議定的合同向學校交納一定數量的培養費，畢業生應按合同規定到委托單位工作。就學生而言，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，學?？梢栽趪矣媱澩庹惺丈贁底再M生，學生應交納一定數量的培養費，畢業后可以由學校推薦就業，也可以自謀職業。政府對社會和自費學生分擔成本的制度安排有效彌補了這一時期國有企業所辦職業教育產生的正外部性。因此，這一時期國有企業所辦職業教育的成本分擔格局初具雛形。相對來說，國有企業分擔的辦學成本與享受的辦學收益相比雖有所增加，但總體依然保持大體均衡(見圖4)。

圖4 經濟體制改革過程中國有企業所辦職業教育的收益分布與成本分擔格局

(三) 教育體制改革以來國有企業所辦職業教育的收益與成本分析(1998年至今)

1. 教育體制改革以來國有企業所辦職業教育的物品屬性分析。自1998年起，國家先后出臺一系列政策文件啟動國有企業所辦職業學校管理體制改革工作。如1998年《關于調整撤并部門所屬學校管理體制的決定》要求原機械工業部等九部門所屬學校要通過共建、合并、合作、調整等方式進行管理體制的調整；1999年《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出，要使企業成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場主體……分離企業辦社會的職能……位于城市的企業，要逐步把所辦的學?！平坏胤秸y籌管理；2000年《關于調整國務院(單位)所屬學校管理體制和布局結構實施意見的通知》規定由部門下屬企事業單位繼續舉辦的學校，人、財、物等管理體制不變，教育業務按照屬地化原則由地方教育部門管理。行業部門和教育部門共同舉辦教育的格局發生了變化，這對國有企業舉辦職業教育的格局產生了非常大的影響。國有企業所辦職業院校多被剝離出去，僅有一小部分被保留下來。例如鐵道行業原有49所普通中專學校，96所技工學校，45所職業高中，100所鐵路職工學校，58所成人中專學校，自1999年開始，鐵路職業學校陸續劃轉地方政府管理[14]。與此同時，被保留下來的國有企業所辦職業院校的服務職能也發生了變化。例如《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》要求企業舉辦的職業學校和職業培訓機構應積極面向社會開展職業教育和培訓，而《關于進一步推進國有企業分離辦社會職能工作的意見》則更加明確指出企業自辦的后勤服務等機構要盡快由福利型轉為經營型，由無償服務轉為有償服務，由單純為企業服務轉為面向社會服務。這一時期國有企業所辦職業教育完全走向開放，主要為社會培養技術技能人才。

從不可分性的程度上看，教育體制改革以來，國有企業所辦職業教育的利益在集團中每個成員之間仍然具有部分可分性。并且相對于經濟體制改革時期，這一時期部分可分性的程度有所增強。此時，國有企業所辦職業教育的利益雖仍然覆蓋國有企業、社會和學生，但社會和學生享受的份額在不斷增加。就互動集團的規模而言，這一時期國有企業所辦職業教育的不可分性或“公共性”因素涉及國有企業、社會和學生，且三個主體之間的互動規模已經完全擴大為大規模。因此，這一時期國有企業所辦職業教育在物品屬性上已經完全屬于第Ⅲ類，即極大規模群體中部分可分的物品和服務。此時，國有企業所辦職業教育的受眾范圍不斷擴大，已經由小范圍的公共物品轉變為大范圍的公共物品。

2. 教育體制改革以來國有企業所辦職業教育的成本與收益格局。在收益分布上，國有企業所辦職業教育不再僅僅為自己培養技術技能人才，而是主要為社會培養技術技能人才。本研究在相關省份選取一所國有企業所辦職業院校作為樣本，通過院校官網的專業設置、招生簡章等途徑搜集關于院校專業布局的相關數據。調查的樣本院校顯示，當前國有企業所辦職業院校的專業中僅有部分專業與企業主營產品和服務直接相關(如圖5所示)。這表明，國有企業所辦職業教育已經完全成為一種開放性的教育。此時，國有企業所辦職業教育的收益只能部分歸國有企業所有。

圖5 相關省份國有企業所辦職業院校與企業主營產品和服務相關專業占比

在成本分擔上，就國有企業而言，伴隨著20世紀末的辦學體制改革，國有企業舉辦教育的職能被剝離，國有企業辦學成本賬目被撤銷，其舉辦職業教育的成本再也無法通過列入生產成本賬目的方式進行稅前折扣，而必須從現有的盈余中支出。同時，國有企業繳納的教育費附加和地方教育附加返還依舊沒有得到完全落實。就社會而言，其他企業向政府繳納了教育費附加和地方教育附加。但由于相關制度安排的缺失，政府未將這部分經費劃撥給國有企業所辦職業院校，社會應該承擔的辦學成本并未落到實處。就學生而言，根據《高等學校收費管理暫行辦法》，由國家及企業、事業組織舉辦的全日制普通高等學校向學生收取學費，學費標準根據年生均教育培養成本的一定比例確定，最高不得超過25%。此時學生通過繳納學費來分擔辦學成本。

由此，伴隨著國有企業所辦職業教育走向開放，其收益分布和成本分擔格局呈現錯位狀態(見圖6)。一方面，國有企業分擔的辦學成本由于成本賬目被撤銷而有所增加，辦學成本明顯大于其享受的辦學收益；另一方面，相應的成本分擔補償機制沒有建立，國有企業所辦職業教育的成本沒有得到有效補償。而這一錯位狀態主要是由政府沒有對國有企業所辦職業教育不斷增強的正外部性進行補償導致的。

圖6 教育體制改革以來國有企業所辦職業教育的收益分布與成本分擔格局

三、 國有企業所辦職業教育的辦學困境分析

隨著國有企業所辦職業教育收益的不可分性程度的降低和互動集團規模的擴大，國有企業所辦職業教育的物品屬性由第Ⅳ類轉變為第Ⅲ類。然而，互動集團規模的擴大卻使國有企業分擔的辦學成本逐漸大于其享受的辦學收益，國有企業舉辦職業教育的積極性和穩定性不斷減弱。從成本分擔格局上看，這源于教育體制改革以來應當為教育履行其職責提供相應條件保障的社會主體處于實然缺位的狀態[15]。而這又是由政府對社會這一成本分擔主體的制度安排未能有效補償國有企業所辦職業教育產生的正外部性導致的。

(一) 法律地位的“模糊”與“沖突”

伴隨著中華人民共和國社會主義制度的確立，計劃經濟時期，我國形成了以行業部門和國有企業共同舉辦職業教育的格局。改革開放初期，為了進一步加強中等職業教育，教育部門舉辦的職業高中逐漸成為職業教育的重要力量，從而形成了以行業部門、國有企業和教育部門共同舉辦職業教育的格局。在管理體制上，因都屬于國有資本辦學，其所舉辦的職業院校歸入公辦院校管理序列。1993年，《民辦高等學校設置暫行規定》指出，除國家機關和國有企事業組織以外的各種社會組織以及公民個人，其他自籌資金辦學的屬于民辦教育。這在法律地位上明確了國有企業所辦職業院校的公辦屬性。

隨著20世紀末的教育體制改革，部分國有企業所辦職業院校劃歸教育部門主管。1997年頒布的《社會力量辦學條例》規定，企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，屬于社會力量辦學。自此，是否利用國家財政性教育經費辦學成為確定辦學屬性的重要依據。雖然《社會力量辦學條例》又指出國有企業事業組織利用國家財政性教育經費舉辦的教育機構仍按公辦學校實施管理，但國有企業所辦職業院校的法律地位開始模糊。其后出臺的相關教育法律法規并沒有及時對國有企業所辦職業院校的法律地位給予明確規定。2016年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》出臺，規定“國家組織以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動”屬于民辦教育。這意味著由國有企業的國有資本舉辦的職業院校由于屬于利用非國家財政性經費進行辦學，其國有公辦屬性在法律上不再得到支持。國有企業所辦職業院校雖在管理上屬于公辦院校，但缺乏法律依據的“既非公辦也非民辦”的辦學困境，使其一直難以享受政府的生均撥款制度，同時也無法享受民辦教育高收費的權利，其辦學成本無法得到有效補償。

(二) 政府財政支持的“若有”與“若無”

近年來，隨著國家越發重視并鼓勵國有企業舉辦職業教育，有關分擔國有企業所辦職業教育辦學成本的政策文件不斷增加。這些政策文件旨在通過建立生均撥款制度以及政府購買服務等方式來分擔國有企業舉辦職業教育的辦學成本(見表1)。如以天津、浙江、山東為代表的省份將省屬國有企業所辦職業院校納入生均經費支持范疇，政府的財政支持處于“若有”狀態。然而，《2019中國高等職業教育質量年度報告》顯示，絕大部分央企和部分省屬國有企業所辦職業院校遲遲難以獲得生均經費的支持(見表2)。另據2019年6月本研究通過電話問卷獲得的40所樣本院校的統計表明，有21所院校已解決生均經費，占總體的21.6%；有19所院校未解決生均經費，占總體的19.6%(據不完全統計，目前國有企業所辦職業院校還有97所)，政府的財政支持處于“若無”狀態。

政府財政支持的“若有”“若無”使國有企業劃撥給職業院校的經費和學生繳納的學費成為國有企業所辦職業院校的主要經費來源[16]，院校發展深受國有企業經營效益的影響，院校主要依靠學生學費維持生計。例如攀鋼集團有限公司的發展問題直接影響了四川機電職業技術學院的辦學?！端拇C電職業技術學院2019質量年度報告》顯示，學院2017年的學費收入占辦學經費總收入的43%，為攀鋼等企業培訓員工、提供技術服務等其他收入占辦學經費總收入的45.5%，而中央、地方財政專項投入僅占辦學經費總收入的11.5%。在沒有強制或獨立的外界激勵條件下，不管集體物品能帶來多大收益，獲得集體物品的成本越高，就越不可能獲得集體物品[7]45。而當前政府部門除了采取“若有”“若無”的財政支持以外，并未采取“有選擇性的激勵”政策激勵國有企業和社會主體供給職業教育這一集體物品。因此，改變國有企業所辦職業教育辦學困境的關鍵還在于將政府的財政支持由“若有”“若無”轉變為“切實有效”，再輔之以“有選擇性的激勵”或獨立的外界激勵政策。

表1 國有企業舉辦職業教育成本分擔相關政策文件梳理

表2 2017—2018年相關省份國有企業所辦職業院校的生均撥款情況 單位：元

(三) 國有企業所辦職業院校外部資源獲取能力的被“忽視”與被“約束”

當傳統大學在財政的道路上走到了一個分岔口，消極地忍受政府財政上的增加和減少是一種墨守成規的行為方式[17]172。希拉·斯勞特(Sheila Slaughter)和拉里·萊斯利(Larry Leslie)將“院校及其教師為獲取外部資金而進行的市場或類似市場的活動”稱為學術資本主義[18]198。這雖然定義的是公立研究型大學所面臨的新生環境現實，但是學術資本主義也許遠遠不僅限于研究型大學，一大批單位的教學科研人員都在卷入學術資本主義[18]14。長期以來，國有企業所辦職業院校對國有企業的從屬性質，導致其對外部資源獲取能力被“忽視”。《2019中國高等職業教育質量年度報告》顯示，2018年各省份國有企業所辦職業院校獲取的橫向技術服務到款額、縱向科研經費到款額以及技術交易到款額等外部資源都較少(見表3)。

表3 2018年相關省份國有企業所辦高職院校的外部資源獲取情況 單位：萬元

同時，國有企業所辦職業院校的外部資源獲取能力也被其國有企業所屬的性質“約束”。一是在制度環境上，國有企業所辦職業院校獲取外部資源所需的制度環境尚未健全，國資委等部門還未出臺專門的政策法規賦予并保障國有企業所辦職業院校依法獲取外部資源的權力，這阻礙了國有企業所辦職業院校外部資源獲取能力的有效發揮。二是在行政隸屬上，國有企業所辦職業院校隸屬于國有企業，在與其他企業通過技術創新、職業培訓等來獲取外部資源的過程中將受到國有企業的約束。這在一定程度上限制了國有企業所辦職業院校在外部資源獲取上的自主權。三是在資產屬性上，國有企業所辦職業院校屬于國有資產，這決定了在與其他企業合作依法獲取外部資源的過程中，其將受到國有資產相關管理制度的約束。由此，國有企業所辦職業院校在準備通過獲取外部資源來彌補辦學成本時，便陷入了舉棋不定的困境，而其結果往往是選擇止步不前。

四、 國有企業所辦職業教育辦學困境的破解路徑

除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，否則有理性的、尋求自我利益的個人是不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益[7]3。因此，要改變國有企業所辦職業教育的當前困境，我們首先需要明確國有企業所辦職業院校的法律地位，進而通過制定“切實有效”的財政支持政策和“有選擇性的激勵”政策來建立國有企業、社會和學生共同分擔的成本分擔機制，并不斷強化國有企業所辦職業院校的外部資源獲取能力。

(一) 明確國有企業所辦職業院校的法律地位

根據新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》規定，利用非國家性財政經費辦學的國有企業所辦職業院校應屬于民辦院校。但基于歷史傳統，國有企業所辦職業院校始終被按照公辦院校管理，且隨著辦學開放性的不斷增強，其辦學產生了良好的社會效益和引領示范作用。因此，當前國有企業所辦職業院校仍應屬于公辦院校的范疇，政府可以在法律上明確其公辦院校的法律地位。

首先，我國應對現有與國有企業所辦職業院校辦學屬性相關的法律進行法理分析，厘清法律“模糊”并化解法律“沖突”，在此基礎上調整和出臺相關的專項法律法規和單行配套法，以此來保障國有企業所辦職業院校的法律地位和法律權利。其次，我國應允許國有企業所辦職業院校按照一般事業單位獨立核算，而不按照經營性資產進行企業內部考核。一方面，按照一般事業單位獨立核算可以明晰國有企業所辦職業教育的收益分布和成本分擔情況，從而建立合理的辦學成本分擔機制，增強國有企業繼續舉辦職業教育的積極性和穩定性。另一方面，按照一般事業單位獨立核算還可以賦予國有企業所辦職業院校一定的辦學自主權，使其可以在校企合作、專業(群)建設等方面積極汲取社會力量。最后，政府可以打通公共財政向國有企業所辦職業院校撥款的渠道，使得公共財政能夠切實覆蓋國有企業所辦職業院校。

(二) 建立完善的成本分擔機制

建立完善的成本分擔機制需要核算國有企業、社會這兩個主體實際享受的辦學收益和實際承擔的辦學成本，在此基礎上制定補償國有企業舉辦職業教育所產生的正外部性的制度安排，并制定“有選擇性的激勵”政策。

首先，政府應使當前“若有”“若無”的財政支持政策變得“切實有效”。具體而言，一是政府可以對國有企業所辦職業教育的成本和收益進行測算，給予其享受生均財政性教育經費的權利，并合理確定享受的比例。二是政府可以依據國有企業所辦職業院校所培養的學生的數量和質量，以購買服務的方式向其提供生均經費。三是政府可以依據國有企業承擔的額外辦學成本的多少，即國有企業所辦職業院校為社會培養技術技能人才的成本，將國有企業所辦職業教育的相應辦學支出從其繳納的教育費附加和地方教育附加中扣除，或在企業所得稅稅前扣除。其次，政府可以采取“有選擇性的激勵”政策。具體而言，政府可以制定一些巧妙、強制性的制度安排，如政府僅為國有企業所辦職業院校在校企合作、專業(群)建設以及院校治理等方面所需的專家智庫技術提供經費支持，或僅為參與國有企業職業教育辦學的社會主體提供獎金或榮譽等非集體性收益，以補償國有企業舉辦職業教育所產生的正外部性。

(三) 增強國有企業所辦職業院校的外部資源獲取能力

擔心自己會處于邊緣地位，甚至擔心自己生存能力的大學，對不斷擴大和變化的需求的反應需要變得更加迅速，更加靈活[17]4。不斷增強國有企業所辦職業院校外部資源獲取能力，成為國有企業所辦職業院校應對困境的內生力量。

增強國有企業所辦職業院校的外部資源獲取能力需要院校外部的有效安排。首先，國資委等部門應出臺相關政策，賦予并保障國有企業所辦職業院校和教師通過自身的專門知識進行社會服務、技術創新以及職業培訓等來獲取外部資源的權力，并完善相關配套制度。其次，國有企業應簡政放權，不斷擴大職業院校在專業設置、校企合作、師資隊伍建設等方面的權限。最后，國資委等部門及國有企業應結合國有企業所辦職業院校的現實情況建立有針對性的資產監管機制，轉變監管方式，確保監管的是國有資產而不是院校的運營，為院校獲取外部資源創造寬松的制度環境。