海運溫室氣體減排背景下多國碳排放交易機制比較與我國的對策

彭 旭

2018年4月，國際海事組織（IMO）海上環境保護委員會（MEPC）第72屆會議通過了《IMO船舶溫室氣體減排初步戰略》（以下簡稱《初步戰略》）。《初步戰略》以時間為維度，提出了短期、中期及長期共計20項備選措施清單。IMO接下來將基于實證研究和分析對這些措施及其影響開展評估，并計劃于2023年達成最終戰略。《初步戰略》向國際社會傳遞出海運業加快向低碳轉型的強有力信號，同時將綠色航運推上快車道，這無疑將對整個海運產業發展產生革命性影響。

一、國際海運溫室氣體減排措施

在實踐中海運溫室氣體減排工作可采取的措施大致分為三類：技術性減排、運營性手段和市場化手段。

船舶能效設計指數（EEDI）是重要的技術措施，要求船舶在設計階段滿足一定的能效水平。船舶能效管理計劃（SEEMP）是一種運營性手段，要求船舶以節能高效的方式營運，如改進航行計劃、以更節能的航速航行或更頻繁地清潔螺旋槳。

國際海運溫室氣體減排市場化手段還未正式實施，現有的討論主要包括碳排放交易體系（ETS）和碳稅兩種方式。碳稅是指根據船舶實際運營時的燃油消耗計算出船舶 CO2排放量，對船舶排放的CO2征收稅費，收取的稅費用于建立國際海運溫室效應氣體治理基金。碳排放交易制度主要是基于總量控制和可交易原則設計的，控制所有參與企業的碳排放總量，根據一定的分配機制將配額分配給參與企業，企業可在市場上交易碳排放配額。

技術性和運營性減排與市場化手段在船舶減排資源配置方面的差異可用以下模型說明。

假設市場上存在A、B兩個公司，其減排量與平均減排成本關系的函數分別為C（A）和C（B），整個市場的減排函數為C（total）=C（A）+C（B）。隨著減排量的增加，單位量CO2減排成本上升，C（A）和C（B）都是單調遞增函數。假設A、B公司平均減排成本-減排量函數關系如圖1所示，圖中A公司的減排效率要低于B公司，在相同減排量的情況下B公司的減排成本更低。

在采取技術/運營手段控制碳排放量時，要求A、B公司達到相同的減排標準QA/QB，A公司付出的成本為PA，B公司付出的成本為PB。此時未達到帕累托最優，即A公司有意愿付款讓B公司更多減排，市場損失了部分經濟效率。

圖1 A、B公司平均減排成本-減排量函數

而在采取了市場化措施ETS后，政府設置 一個減排量總額Cap，市場需要減排的總量為QTotal=QA+QB，A公司和B公司之間可以進行碳排放交易，最后市場達到均衡價格P，此時，A公司減排量為Q′A，B公司減排量為Q′B，QTotal=QA+QB=Q′A+Q′B。

ETS雖然不是直接減排的手段，但可以讓減排資源在各單位間得到更經濟的配置。碳稅也有同樣的功能，設置碳稅價格為P，若企業減排成本大于P，則企業選擇繳納碳稅而不實施減排，反之減排成本小于P，則企業選擇減排而不繳納碳稅，最后達到市場均衡。不同的是碳稅是價格控制，ETS是減排總量控制，采取碳稅方法需要收集更多的關于碳排放價格的信息。

二、國外代表性ETS概述

1.歐盟EU-ETS

歐盟碳交易機制是目前全球范圍內規模最大也是建立最早的碳交易機制，交易量占到全球碳交易總量的3/4以上，覆蓋了歐盟約45%的溫室氣體排放量。

歐盟碳交易機制是根據總的碳減排計劃，設定所有參與企業可以排放的碳排放量配額總量，再根據碳排放配額的分配機制，將碳排放配額分配給參與企業。當企業的年度碳排放量低于企業所分配到的配額時，可以將多余的配額拿到碳交易市場中進行出售；同樣，當企業的年度碳排放量高于企業所分配到的配額時，就需要到碳交易市場中購買所需要的碳排放配額，還可以從世界各地的減排項目中購買國際碳信用；隨著時間的推移，每年分配的碳排放總量上限會減少，因此推動總排放量下降，可用配額總數的限制確保它們具有價值。各家公司每年必須交出足夠的配額以涵蓋其所有排放量，否則將征收高額罰款。

歐盟排放交易體系的實施共分四個階段，目前，EU-ETS已經實施到了第三個階段（2013—2020）。與前兩個階段相比，歐盟放棄了原來由成員國各自設定總量的做法，而是統一由歐盟設定一個單一的、聯盟范圍內的排放總量。從2013年起超過40%的配額將以拍賣而非免費的形式加以分配，而且這一比例將逐年遞增。同時，將有更多的部門和溫室氣體種類納入該交易體系，其中海運溫室氣體排放是否同樣納入到EU-ETS也是目前歐盟重點考慮的問題之一。每個企業在各階段中累計的碳排放配額將不會被帶入下一個階段。

2.日本JVETS

日本環境廳于2005年規劃建設了自愿性碳排放權交易體系（JVETS），采用自愿參與的機制。規制對象分為兩種類型：一是規定減排目標的參與者，也就是真正的減排實體，該類型參與者將與政府約定一定的減排量，利用節能裝備或替代能源減排，政府提供補助金；二是排放交易參與者，其不進行實際減排，作用是融通市場上的配額交易，沒有政府的設備補助金或排放配額。減排目標是在基準年以過去3年的平均值為基準，自愿參與企業要提出下一年度的預計減排量、能源使用效率、可再生能源設備費用及成本。

日本環境省通過以下幾種方式協助企業達到減碳目標：（1）基于補貼的碳排放交易體系。在每一交易階段的預備期，參與企業向環境省做出低于基準年的排放承諾，并申請減排津貼。專家委員會批準后，參與企業使用津貼購置安裝減排設備，進行減排準備工作。在履約期內，參與企業需要履行其減排承諾。如果在交易最后階段，參與企業未能完成減排任務，則必須歸還政府減排津貼。（2）第三方認證機制。參與企業在期末兌現當期減排承諾后，向委員會提交結清申請，第三方核查機構開展相關核查工作。（3）開放的市場。每個參與減排的企業都將從管理機構獲得為其免費分配的排放權配額。如果參與企業在承諾履約期中超額完成減排任務，其多余的碳配額可以在JVETS市場中出售，也可以在調整期內申請儲存，以備在下一個階段中使用。當參與企業未能在承諾期內完成減排任務，它們可以在JVETS的市場里購買排放權配額。JVETS允許使用京都機制下的碳信用，因此企業可以在國際市場上購買碳信用沖抵企業未完成的減排任務。（4）輔助系統。日本環境省建構碳交易相關基礎設施，例如建立碳交易管理信息系統（包含資訊、注冊、排放管理、交易配對等功能），提供檢核準則、排放認證準則、制式化交易契約，提供碳交易賬戶管理機制。

3.韓國ETS

2012年5月2日韓國國會提出了《排放交易法》的最后草案，韓國成為亞洲第一個將ETS納入法律體系的國家。

韓國ETS于2015年起正式實施，適用于每年二氧化碳排放量超過12.5萬噸的企業，或年排放量達2.5萬噸的工作場所以及自愿加入到碳排放交易體系中的企業。韓國ETS分為三個履約期：第一履約期配額將100%免費發放；第二履約期97%的配額將用于免費發放；而第三履約期免費發放的配額額度將小于90%。該體系允許企業在市場上購買的配額比例不得超過其當年實際排放量的10%，在第一、二履約期內，只可使用來自本國的排放配額；從第三履約期開始，從國際上購買的碳信用的使用比例不得超過企業實際購買配額的50%。未履約的企業將遭到高于市場平均價格3倍的處罰，最高不超過10萬韓元/噸（約90美元/噸），這也將會是碳交易價格的上限。在履約年及履約期之間，企業可以無限額儲存配額，同時，韓國ETS還規定了一些救市措施。

三、與行業有關的ETS規則設計

通過對EU-ETS、JVETS和韓國ETS的分析可以發現，在ETS建設的過程中有六個需要著重考慮并設計的規則，這些規則影響著ETS運行的效率和公平。

1.減排總量的確定

減排總量的確定有按絕對數量減排和按強度減排兩種方式。絕對數量包括確定每年的減排數量，是一個絕對控制量，而按照強度則是通過確定基年排放量后在基年排放量上減少排放的比例。由于排放量不僅受到生產、排放技術的控制，還受到經濟波動及生產需求的影響，絕對減排量的控制無法監測到經濟變化，所以不少國家采取的是基于基年排放數量的強度減排。

減排總量的設定取決于政府要求的減排強度，減排量越大承擔的減排國際責任也就越大。

2.排放配額的確定

一般來說，在ETS實施的過程中，會根據一定的分配方式將一定的排放額度分配給企業。企業超出這部分的排放，可以通過拍賣的方式在市場上獲得，或者通過向其他公司購買額度獲得。即政府確定允許的碳排放總量后，向企業發放的碳排放配額總量小于確定的碳排放總量，而多出來的部分由政府放入碳市場進行拍賣（或者政府定價出售）。

排放配額占排放總量的比例決定了所有企業在碳減排中的負擔，全額免費發放則所有企業負擔最小，政府無收益；免費發放的比例越低，企業負擔越大，政府收益越高。

3.排放配額在各個行業中的分配

考慮到不同行業的性質以及各國對不同行業的支持程度不同，排放配額在各個行業中分配會有所不同。如各國政府會對電力、運輸業與制造業提出不同程度的減排要求，而在運輸行業中水運業、民航運輸、公路運輸、鐵路運輸需要承擔不同程度的責任。一般認為，水運是最清潔、最高效、平均運輸噸公里碳排放最少的運輸方式。如果對水運業的減排要求過高，會促使海運成本上升而更多的貨物運輸轉向公路、鐵路等碳排放強度更高的產業。

排放配額在行業中的分配，反映了政府對產業的支持程度。

4.排放配額在行業中各個企業之間的分配

各國一般在不同階段的基年確定企業的排放配額，上一期積累的額度不會轉移到下一期。在每一個新的階段，上階段減排強度高的企業如果分配到了更少的排放額，則會降低企業減排的激勵。同時，碳排放額度的可交易性使得碳排放市場存在先入者優勢。企業在被分配了免費配額之后，會通過減少自身的生產、出售配額來獲得利潤的激勵。

排放配額在企業間合理分配，能夠對企業減排的長期愿景產生激勵，對行業新進入者產生激勵。

5.參與到國際碳排放交易之中，或是存在行業/市場的隔離

歐盟和日本都是完全參與到了國際碳排放交易之中，政府認可從國際碳排放市場上購買的碳排放額度。如果國際上存在更先進的減排技術，即使不引進（或開發）這類技術，行業也可以從碳市場上獲得這類技術所帶來的紅利。而韓國則限制從國際購買的碳排放額度不得超過實際排放量的10%，這限制了利用他國技術紅利，降低了市場效率，提高了經濟成本，但是部分學者認為通過這種方法可以促進本國新技術的引進和研發。

6.減排輔助系統的建立

碳排放交易系統上線使用之前，許多的基礎輔助系統需要提前布局，這部分系統的建立減少了整個體系的交易成本，是體系能否順利運行的關鍵。輔助系統包括：（1）建立基礎的測量體系，包括測量認定、減排基準的認定和基準年排放的認定等；（2）市場穩定措施，以防止碳價暴漲暴跌，避免因企業囤積并炒作碳排放配額而產生的交易成本；（3）減少交易環節成本的措施，包括引入排放交易參與者，其不進行實際減排，而是融通市場上的配額交易。

四、ETS規則設計的戰略目標

從各國碳交易制度的設計和國際談判實例中可總結出不同國家在設計碳交易制度時主要考慮四個戰略目標：

1.最大化市場效率

最大化市場效率和最大化福利、最小化減排成本等價，這一戰略目標下主要考慮：（1）市場化的分配規則；（2）避免碳排放配額分配帶來的行業進入壁壘；（3）減少交易成本。

2.最大化減排力度

最大化減排力度追求盡可能多地減少溫室氣體排放，這一戰略目標下要考慮：（1）設定盡可能大的減排數量；（2）設立盡可能小的企業排放配額；（3）盡可能快地實施碳排放交易制度。

3.最大化國家利益

對于國家利益的考慮主要有四個方面：（1）溫室效應對國家生存的影響；（2）碳排放交易體系對國家競爭力的影響；（3）碳排放交易體系對國家宏觀經濟的影響；（4）各國家是否公平地承擔了溫室氣體減排的責任。

4.最快建立制度優勢

根據自身國情盡快提出并建立交易規則，以期未來行業標準向利于本國的方向發展，應考慮：（1）盡快建立碳排放交易試點，以此積累碳排放交易經驗；（2）盡可能多地提交利于自身優勢的設計提案，以期讓國際社會廣泛了解、默許、接受該規則；（3）積極反對他國設計提案，爭取主導碳排放交易制度話語權。

五、各國ETS設計中戰略目標的優先級

下面通過各國在國際社會行為中的表現，分析四種戰略目標在不同國家的優先級。

1.歐盟：最快建立制度優勢>最大化減排力度>最大化市場效率>最大化國家利益

歐盟是最早建立ETS制度的組織，在行業、運行機制方面都有大量的數據和經驗積累，也最希望將其ETS制度向世界推廣，甚至希望單方面實施強制減排。其主要戰略目標是主導ETS設計話語權，推廣歐盟模式，因此歐盟在制度設計方面的提案較多。另一方面，歐盟內部民眾環保意識較強，且評估實施碳減排對其行業經濟影響較小，所以偏向更激進的減排強度，在EU-ETS的三個階段運行中也在不斷調整以更大程度地提升市場效率。

2.小島國：最大化減排力度>最大化國家利益>最大化市場效率>最快建立制度優勢

小島國最大的擔憂來源于溫室效應對其國家生存的影響，所以最大程度的減排是其第一戰略目標，同時也是絕對的國家利益相關。但是對于效率和制度設計方面的關心程度不高，典型的表現為關注對溫室氣體總量控制，而對ETS中免征額度的分配規則關注度不高。

3.日、韓：最快建立制度優勢>最大化國家利益>最大化市場效率>最大化減排力度

日韓等東亞國家緊隨歐盟建立了自身的ETS試點，其第一目標是爭奪在ETS建設方面的話語權和影響力，因而在制度設計方面有較多的提案。而日韓等國國內經濟由財閥和大公司主導，其造船和海運業也較為發達、先進，決定了其爭奪話語權的根本目的是服務于國家產業利益。典型的特點是日本加入碳排放交易體系的企業可以獲得政府關于減排的補貼，未完成減排目標的企業需要返還補貼；韓國則將免費排放額度的比例始終維持在90%以上，同時限制最高碳價。而更加健全、高效的碳交易市場和絕對公平的碳減排目標也部分是為提高其產業競爭力服務，是典型的產業政策主導國家。

4.美國：最大化國家利益>最大化市場效率>最快建立制度優勢>最大化減排力度

美國自特朗普上臺后一直奉行美國至上的政策，其國家利益是第一考慮要素。與日、韓等產業政策主導國家不同，美國國內崇尚自由市場，所以主要考慮制度設計中的公平與效率。同時由于美國近期外交政策奉行單邊主義，其建設國際統一的碳減排市場的熱情不高，主要是期望不對其國內市場產生影響。減排目標則是其最少考慮的方面。

5.巴西：最大化國家利益>最快建立制度優勢>最大化市場效率>最大化減排力度

巴西因地理原因遠離任何大型經濟體，同時國家有發達的農產品產業，亞馬遜雨林有大量的碳匯。巴西對海運業的依賴程度極高，同時對海運時效也有要求，極大地擔心強制性溫室氣體減排手段會對其經濟、環境造成不可承受的影響，所以寧愿選擇不采取任何手段也不愿意采取未經評估的手段。這導致巴西的提案多是要求進行更加深入的研究和評估，而不是激進的采取“干中學”的方法。

六、政策建議

相較于其他國家的碳排放交易體系，我國試點碳排放交易的時間較晚，在建設碳排放交易體系方面的研究并不深入。為避免這方面的弱點，實現彎道超車，我國應在深入研究引進他國碳排放交易體系的同時，積極探索提升市場效率的方法，找到適合我國國情的制度組合。

對于我國海運而言，當前建設海運碳排放交易體系的策略重點在于，在體現大國減排擔當的同時爭取國家利益，研究并引入碳排放交易體系的同時探索提升市場效率，我國的優先級策略模式應為最大化國家利益>最大化市場效率>最大化減排力度>最快建立制度優勢模式。

相應地，對照第三部分所述的ETS設計規則提出以下建議：

（1）不設置絕對減排額，而是設置相對減排強度；或者不設置減排額，輔以減排補貼的形式，對未達到減排要求的企業要求其返還補貼。

（2）爭取發展中國家更多的免費配額。強調新興市場的發展權利，增加對新進入者和新成立企業的配額預留。

（3）相較于其他運輸方式，海運碳排放強度更低，海運業在實施支持性減排或自愿性減排階段不應與其他行業共享免費配額。在實施強制減排階段建議與其他行業共享免費配額。

（4）建立完善的核算制度，考慮新進入企業排放基數的確定和二手船舶排放基數的確定，并進行進一步的調查研究。

（5）在建立較為成熟的國內碳排放交易市場前不接入國際市場。技術沖擊會增加國際碳市場的不穩定性并影響公平性，例如某國通過氫能源技術減排強度達100%，則原本應當承擔更多減排責任的技術先進國家，反而通過國際碳市場對其他技術落后國家收稅，部分金融工具也有同樣的效果。

（6）以履行IMO船舶油耗數據收集機制為契機，建立完善我國船舶燃油消耗和溫室氣體排放監測、報告與核實體系，為未來將航運業納入國內或國際碳市場做準備。

（7）其他建議。國際層面繼續做好談判支撐，引導形成公正、均衡、可持續的最終戰略；國內層面推動出臺航運溫室氣體減排的系統性意見，為引領航運綠色發展指明方向。加大研究力度，針對市場機制等下一階段焦點問題和關鍵要素開展專題研究，立足行業實際了解各類減排措施的可行性、效果及其對我國航運業的影響，考慮國內航運企業承受度，提出切實可行的解決方案。