重大疫情應急物資供應鏈公共服務體系建設思考

陳麗華，王 璐，胡華清

（1.北京大學 光華管理學院，北京 100871；2.北京大學國家高新區發展戰略研究院，北京 100871；3.中國管理科學學會供應鏈與物流管理專委會，北京 100871）

1 引言

應急物資的儲備和供應是應對重大疫情的關鍵，如何構建快速響應的應急物資供應鏈網絡，保障應急物資及時交付，對于疫情的防控具有重要意義[1]。新型冠狀病毒肺炎感染疫情來勢洶洶，我國重大疫情應急物資保障系統經受巨大的考驗和挑戰。由于沒有完善的應急物資供應鏈公共服務體系，醫用設備、防護服、口罩等醫療應急物資斷鏈現象嚴重，疫區醫療物資頻頻告急，為疫情防控和醫療救治工作帶來了巨大的困難[2-3]。對此，本文首先分析了本次疫情發生過程中存在的問題和短板。在此基礎上，以應急物資供應鏈為研究對象，構建重大疫情應急物資供應鏈公共服務體系（以下簡稱“服務體系”），為提升國家應急物資保障能力、形成科學完備的國家應急管理體系提供重要參考。

2 應急物資供應鏈存在的問題

本次新冠肺炎疫情是對我國重大疫情應急物資保障系統的巨大考驗，也是對當前我國疫情應急能力的巨大挑戰。我國政府和社會各界為此做出了巨大的努力，也付出了很大犧牲，使得疫情在很大程度上得到了抑制。然而在本次新型冠狀病毒疫情防控中，也存在著一些不容忽視的問題，如醫用設備、防護服、口罩等物資頻頻告急，大眾防護及日常生活用品供應困難，相關物資的保障和供應亦存在一定的矛盾與沖突[4]。以上問題，從一定程度上明確了我國重大疫情應急物資保障系統的未來改進方向。本文結合新冠肺炎疫情爆發以來的現實情況，對我國應急物資供應鏈存在的現實問題進行了總結。

2.1 應急物資生產儲備體系尚待完善

本次疫情顯示，在應對新發突發特大傳染病疫情時，我國各地戰略儲備存在短缺，主要表現在應急醫療物資儲備和生產方面[4]。在醫療物資的儲備機制方面，面臨重大疫情下我國各個省市在公共衛生應急投入、相關醫療物資既有儲備等方面均存在一些短板；且在需求拉動生產的供應鏈既定模式下，眾多醫療物資生產企業的資源儲備顯得十分有限；針對口罩等存在有效期的特殊物資，其平均庫存周期僅為1-2周，企業因而不會選擇大量囤貨；加之疫情爆發正值春節期間，停工停產而導致的庫存暫時不足問題更顯突出。因而在這次疫情中，包括武漢在內的一些疫情嚴重地區出現了口罩、護目鏡、防護服、檢測試劑的短缺情況。

在應急醫療物資的生產方面，亦存在能力不足的問題。以口罩為例，根據工信部統計數據顯示，我國口罩的產能在2020年1月29日為800萬只/天，至2月2日已經達到1 200萬只/天。然而相比于疫情期間我國每天1 000-1 500萬只口罩消耗量的保守估計，彼時的口罩供給速度仍存在不小差距。導致疫情期間產能不足的原因較多，除了機器設備、生產企業數量等條件約束，以及原材料的供應受阻、物流運輸行業受限等原因以外，工人數量的不足是導致產能不足的一個較為突出的原因。一方面，疫情發展期間的外出風險導致了工人復工難問題的存在；另一方面，疫情期間省市之間的交通管制，大大限制了跨省市間的人員流動，對居家員工的返崗造成了一定的阻礙。在既定的受限條件下，如何事前制定完善的物資儲備計劃和動態調整機制、積極動員并廣泛開展應急物資生產企業的復產復工是值得思考的問題。

2.2 應急物資供應效率有待提升

應急物資供應效率是決定應急物資能否快速響應、精確供應的關鍵因素。在疫情發展過程中，應急物資供應效率出現問題的原因有三方面：第一，物資采購出現混亂；第二，供需匹配存在問題；第三，運輸過程追溯困難。

疫情防控物資緊急采購由于其要求高、任務急、時間緊，很容易造成緊急采購供應商選擇過程的混亂或無序，也由此帶來若干問題。一方面，供應商的臨時匹配往往容易造成提前期過長、供需不協調、系統對接不流暢等問題，從而導致缺貨甚至斷鏈的風險；另一方面，在上下游的匹配過程中，耗費了大量時間和人力，將本來就稀缺的資源推向更為捉襟見肘的境地。緊急采購供應商選擇過程科學性的缺乏，顯然降低了采購效率，甚至滋生違法亂紀的現象。在疫情期間應急物資供應效率不高，其根本原因在于缺乏實時的供給需求端數據、缺乏科學有效的系統模型支撐，因而不能較好地匹配現有的供需資源，這也是亟待完善的工作。

2.3 應急物資調配時效性仍需提高

疫情防控過程初期，暴露出了應急物資物流管理的一些問題。如2020年2月初武漢紅十字會積壓了一定醫療物資而未做及時分配，受到了外界的很多關注。武漢紅十字會聚集起來的志愿者隊伍缺乏專業的物流知識和技能，效率較為低下。當專業物流公司九州通接管物資分配之后，2小時即完成了貨物從進庫到發貨的流程。此事件從側面反映了地方救災團隊、公益機構在物資的調配環節中的時效性還有待提高，其一方面原因是相較于大量捐贈物資而言稀缺的人力，而另一方面也折射出目前某些受捐贈機構物流專業化程度不是太高。畢竟，要保證應急物資調配的較高時效，既需要統一的信息系統提供及時的需求端信息，也需要專業的物流工具輔助完成。

2.4 物價上漲問題較為嚴重

在本次疫情的嚴重影響下，國內物價水平總體走高。排除生產能力下降、物流運輸受阻等一些客觀因素外，部分商家哄抬物價也成為物價上漲的一大因素。從物資類別上看，物價上漲的對象主要可以分為上游原材料（以及中間品）和下游產成品兩方面。

受到疫情影響，醫療設備的上游原材料價格上漲現象尤為嚴重。在此次疫情期間，額溫槍、口罩、防護服等醫用物資需求量快速上升。紅外傳感器作為額溫槍等手持測溫儀的核心零部件成為了價格上升的主要方面。隨著疫情在全國范圍里的逐漸擴散，額溫槍供不應求，導致以紅外傳感器為主要原材料的需求大幅增加。像主流產品所采用的比利時進口MLX9064傳感器，價格從以前的2-3元漲到200元左右，漲幅達100倍。此外，口罩生產企業所需的上游原材料（如熔噴布等）價格也出現大幅上漲。

在下游產成品方面，生活必需品、醫療用品都存在不同程度的價格上漲情況。根據國家統計局于2020年3月10日公布的數據顯示，1月、2月CPI同比上漲5.4%、5.2%，連續兩個月進入“5區間”。在2月5.2%的增長中，食品價格同比上漲21.9%，是導致CPI上漲的主要因素。疫情期間，如何控制食品在內的生活必需品價格保持穩定水平是需要思考的問題。此外，民眾出于恐慌心理瘋狂搶購生活物資和口罩、消毒液等醫療物資，造成全國各地均有不法商人趁機哄抬醫療物品價格的情況發生。因此，建立健全重大疫情期間法律體系，規制不法廠商行為是又一項重要工作。

2.5 物資供應商資金壓力大

此次疫情期間，相關醫用物資的生產商面臨極大的生產壓力與資金壓力。其原因既來自于上游原材料價格的上漲，也來自于生產成本的提高。一方面，因交通管制和地域封鎖而帶來的物流成本大幅提高，直接導致原料成本的提高，由于物流運輸影響而導致的上下游銜接不暢、生產波動的加劇間接導致了生產成本的上升。另一方面，由于疫情暴發時間與春節假期重疊，加之疫情期間外出受感染風險的提高，導致企業復工的員工成本較高。由于相關價格管控，相關醫用物資的生產商面臨極大的生產壓力與資金壓力。如何在保證較低物價水平的前提下保證企業利潤、緩解生產廠商的資金壓力，是有待解決的問題。

2.6 應急物資產能過剩

疫情期間，大量醫療物資廠家超負荷運作，多家廠商跨界生產。到2020年2月2日晚，不少企業已經按需求一倍以上規模準備原料、組織產能，啟動增產增工。從今年的1月1日直至2月7日，全國已有超過3 000家企業實現生產跨界，其經營范圍主要新增了“口罩、測溫儀、防護服、醫療機械”等業務。據報道，在這3 000家企業中，不乏有廣汽集團、比亞迪、爹地寶貝、富士康、三槍內衣、中順潔柔紙業等其它領域的知名企業。截至2月29日，全國口罩日產量達到1.16億只，該數值是2月1日的12倍。不難預計，包括口罩在內的一系列醫療物品將逐漸由供不應求轉向供過于求。在疫情結束后，甚至會產生應急物資產能過剩問題。針對過剩的醫療物資，如何科學處理以最大程度上保護生產廠商的利益，是疫情過后面臨的又一個難題。

3 建立應急物資供應鏈公共服務體系

習總書記在疫情防控工作中指出，針對本次疫情暴露出來的短板和不足，需抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。如何加強重大疫情應急物資保障體系管理與服務能力，解決以上問題，具有十分重要的意義。重大疫情應急物資保障系統的關鍵是如何建設應急物資供應鏈及物流公共管理服務體系。疫情的重大性與緊急性對應急物資供應鏈在需求預測、供應能力設計、供需匹配、倉儲配送管理、采購制造管理等方面的準確性、及時性、高效性等提出了更高的要求。因此，建設應急物資供應鏈公共服務體系，滿足應急物資供應鏈的相關要求，顯得十分必要和緊迫。

下文將針對本次疫情在物資供應鏈方面暴露出來的短板和不足，結合應急供應鏈管理相關理論，擬設計服務體系，從事前、事中、事后三個層面進行深入分析探討，可以有力地緩解以上問題。圖1為應急物資供應鏈公共服務體系框架圖。

圖1 應急物資供應鏈公共服務體系：事前-事中-事后框架圖

3.1 完善事前應急物資儲備體系

本次疫情中應急物資短缺現象的頻發與事前沒有良好的儲備體系密切相關[5]，因此如何構建并完善防控物資的國家戰略儲備制度是事前防控管理的關鍵手段。以下將從賦能、選址、儲備三方面進行詳細設計，保證疫情發生時的快速響應，以形成科學完備的國家公共衛生儲備制度和應急保障能力。

（1）賦能。建立重大疫情醫療物資信息化平臺，根據醫療物資種類、重要性、生產速度、保存方式等特點對物資進行分級分類，掌握每種醫療物資的供應結構、生產規模和全國性產能分布，收集各個省市的醫療物資生產企業名錄及相應的物資品種和產量等信息，確定一批應急生產重點企業及在疫情發生時能夠達到的擴產能力和響應速度，明確不同種類醫療物資的國際采購渠道和采購量。通過建立物資儲備-應急生產-市場補充的應急物資儲備體系，可以提高疫情發生時的響應速度。

（2）選址。建立國家公共衛生應急物資儲備中心，在原有應急物資儲備庫的基礎上將醫療物資納入儲備體系。綜合考慮區位、人口密集度、城市發展水平、交通便利度等相關因素確定建設區域儲備分中心的最優節點城市，并構建縱向銜接、橫向支撐的“中央—省—市—縣—鄉”五級儲備網絡，將應急物資儲備體系建設延伸到鄉鎮（街道）一級，保證廣泛的覆蓋面和快速的響應能力。

（3）儲備。應急物資儲備方案應包括生產能力儲備、產成品儲備和原材料儲備，三者相輔相成，任何儲備不足都會影響我國面臨突發狀況時的應急能力[6]。如何確定合理的儲備量是建立科學完備的儲備體系的關鍵問題[6]：生產能力儲備應根據重點企業在突發狀況下的擴產能力進行合理評估，形成應急生產儲備預案；產成品儲備量應根據物資種類、消耗情況、重要程度、生產速度、是否易于保存等產品性能特點確定；原材料儲備很容易被忽視，但卻同樣重要，以本次疫情發生過程中的口罩為例，我國熔噴布產量低且儲備不足正是制約口罩生產的重要因素，因此應在事前對重點醫療物資供應鏈結構進行全面分析，并針對上游稀缺原材料進行適當儲備。

（4）模擬。在落實“賦能、選址、儲備”三個步驟以后，需針對各種可能產生的突發情況進行模擬，以測試事前應急救災物資儲備體系的柔性。從疫情的爆發規模上講，將大、中、小規模等級進行分類，并分別對事前應急救災物資儲備體系進行模擬；從疫情的風險程度上講，分別針對高、中、低風險等級進行測試，保證在所花費人力物力最小的情況下實現對疫情的控制；從疫情發生的地區位置來看，分別對大、中、小城市進行模擬，給出針對不同等級城市的事前應急方案。

3.2 健全事中應急物資響應機制

在疫情發生時，快速的應急物資響應機制十分重要。整個疫情防控過程就是與時間賽跑的過程，只有科學合理地預測物資需求量、設計應急生產方案、建立物資調度機制、保障物資配送時效，才能最大程度降低疫情帶來的不利影響，確保疫情防控穩中有序[8-9]。

（1）預測。應急物資需求預測是建立物資快速響應機制的第一步，也是關鍵一步。疫情發生時，應由衛生部門牽頭，對全國疫情發展進行研判，評估疫情持續時間、明確患者平均康復治療周期、預計新增病例數量等，為醫療應急物資的預估提供重要支撐。針對不同種類的醫療物資，根據歷史疫情物資耗用水平及本次疫情物資耗用更新數據，對全國應急物資需求進行合理預測；并在此基礎上，根據各地疫情風險程度不同，建立精確到區縣的物資需求預測模型，以保證物資需求信息的及時獲取。

（2）排產。建立應急物資生產調度機制，確保企業在重大疫情發生時能夠有序、高效生產以應對物資短缺問題。首先應根據事前掌握的企業名錄和重點企業擴產數據預測國內應急條件下產量水平，與物資需求水平進行比對，并基于物資短缺程度評估是否需要增產、增產的迫切性及增產數量。對疫情發生時可能出現的物資供應短缺，根據事前儲備體系和增產情況建立集中生產調度機制，針對應急物資全產業鏈進行統一管理，組織原材料供應、安排定點生產、規范質量標準。

（3）匹配。根據區縣疫情發展程度和物資需求水平，首先考慮現有應急物資儲備量的快速供應并積極開辟國際采購渠道及時進口重點醫療物資。與此同時，國家根據現有重大疫情醫療物資信息化平臺數據庫，著力協調企業生產和重點企業擴產。在醫療物資供需匹配上，優先考慮就近原則，動態統籌物資調配，滿足物資采購要求高、任務急、時間緊等特點，確保應急物資保障有序有力。

（4）運輸。應急物資運輸是不可忽視的一個環節[10]。決策者需要在最短的時間內確定救災物資調配方案并盡快把救災物資送到疫區，這樣才能夠最大程度地降低疫情造成的損害并阻止疫情的蔓延。應急物資的運輸配送本質上是一個路徑優化問題，但它又不同于傳統的路徑優化問題，在多車隊、多生產點、多供應點的情境下，更加追求時效性，而非達到路程最短、成本最小等目標。因此，我國應依托于大數據、云計算、車聯網、物聯網等技術，建立一套由生產企業到需求地、儲備中心到需求地、儲備中心到儲備中心的動態配送方案，確保物資配送的時效性。

（5）金融扶持。資金短缺往往使企業無法進行及時生產，金融機構有力支撐是確保企業在重大疫情期間有序生產的關鍵因素之一[11-12]。因此，國家應創新設計應急物資產業供應鏈金融體系，給予應急物資生產相關企業，特別是中小企業資金支持[13]，加快解決企業的應收賬款回收問題，緩解企業物資采購的融資約束，依托企業信譽及相關有形資產的抵押，降低企業現金流斷裂的風險，切實幫助企業解決疫情期間各類生產成本的高投入與高波動問題，提振企業經營信心。

（6）物價調控。針對國內物價水平升高問題，應辯證地進行看待和處理。在合理范圍內的上漲符合經濟學客觀規律，但應堅決杜絕不法商家哄抬物價的行為發生[14]。針對上游原材料價格大幅上漲問題，如熔噴布和MLX9064傳感器等，往往是因為原材料進口或稀缺所致，政府應對其價格進行實時監控，對漫天要價的違法行為進行嚴懲，并適當給予下游企業原材料購買補貼；針對下游生活必需品和醫療用品價格上漲問題，首先應穩定民心，防止疫情期間民眾由于恐慌而出現的羊群效應，準確界定正常商業漲價和哄抬物價的區別，并基于此建立健全重大疫情期間法律體系，完善市民在線舉報系統，堅決查處疫情期間商家哄抬物價等違法行為。

3.3 建立事后應急物資評價體系

在疫情結束后，如何妥善解決可能存在的產能過剩等其他問題，如何建立事后評價體系，總結本次疫情發生過程中存在的問題，及時吸取經驗教訓值得我們思考。事后應急物資評價體系的建立能夠協助落實疫情最后的收尾工作。

（1）產能協調。疫情結束后若出現產能過剩問題，本質上是面對重大突發疫情時盲目的緊急動員、組織生產，及不合理的應急方案所致，這突出了事前規劃、事中調配方案的重要性。科學的應急方案能夠部分解決事后產能過剩問題。針對疫情后不可避免的富余產能，部分可由政府統一規劃，收儲在各地儲備分中心；還可通過醫療物資信息平臺進行買賣交易撮合，出口海外市場等。

（2）事后評價。建立事后疫情應急物資管理評價體系對于改進疫情發生過程中的不足與提高我國應急物資保障能力具有重要意義[14]。評價體系得到的定性與定量的評價結果是優化的基礎，將指導我們發現現有應急物資儲備體系及實際救災過程中存在的問題，以便補齊短板、填補漏洞、強化弱項，不斷提升國家應急物資保障和管理能力。以本次疫情為例，通過建立事后評價體系，能夠識別目前我國應急物資全產業鏈的關鍵薄弱環節，日后應對產業鏈中薄弱環節進行補鏈，而重點應急物資的產業鏈需要超強設計。

4 結語

2019年底開始爆發的新型冠狀肺炎疫情來勢洶洶，是繼2003年非典型肺炎疫情后我國經歷的又一次重大突發公共衛生安全事件。與2003年相比，我國政府的經驗更加充分、應對速度更快、信息披露相對及時，但在應急物資保障方面仍存在短板和不足，尤其是疫情前期地方政府應對較為被動，應急醫療物資短缺現象頻發。本文針對本次疫情在應急物資供應鏈方面暴露出來的問題，結合應急供應鏈管理相關理論，構建應急物資供應鏈公共服務體系，圍繞事前儲備、事中匹配、事后評價三個層面展開，保障應急供應鏈通過不斷調整優化，以更科學合理的方式有序組織和協調各種資源，為國家面對重大疫情等應急物資供應鏈公共服務體系有序運作提供了決策依據與實施參考。