歐洲“政府衛(wèi)星通信”計(jì)劃發(fā)展模式

付郁（北京空間科技信息研究所）

“政府衛(wèi)星通信”（GOVSATCOM）計(jì)劃是歐洲防務(wù)局（EDA）發(fā)起的衛(wèi)星通信能力共享共建計(jì)劃，旨在整合并滿足歐洲各國(guó)軍方在執(zhí)行軍事任務(wù)、政府民用部門(mén)在邊界監(jiān)視和應(yīng)急救災(zāi)等行動(dòng)中共同的衛(wèi)星通信需求。

1 歐洲現(xiàn)有通信能力差距

歐盟（EU）把GOVSATCOM計(jì)劃涉及的各類(lèi)用戶在執(zhí)行任務(wù)時(shí)所遇到的風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題展開(kāi)分析，形成了問(wèn)題樹(shù)。全部問(wèn)題可以分解為三個(gè)方面，包括供需分散、不能滿足緊急安全需求，以及快速變化的環(huán)境。

一是供需分散問(wèn)題突出，導(dǎo)致采辦成本高、應(yīng)用效率低。意大利、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等歐盟國(guó)家目前擁有或正在建設(shè)完全由政府控制的軍事或軍民兩用通信衛(wèi)星系統(tǒng)。但是，政府衛(wèi)星往往無(wú)法被另一個(gè)國(guó)家的安全部門(mén)使用，這就導(dǎo)致在現(xiàn)有模式下，一些成員國(guó)安全部門(mén)無(wú)法通過(guò)國(guó)家之間的能力共享獲得所需的安全衛(wèi)星通信能力，而擁有政府通信衛(wèi)星系統(tǒng)的成員國(guó)則面臨著高昂的投資成本，卻缺乏足夠手段提高投資回報(bào)比。在需求端，歐盟安全部門(mén)的需求非常分散，這導(dǎo)致對(duì)那些需求和資源有限的安全部門(mén)而言，獲得商業(yè)衛(wèi)星通信容量和服務(wù)的合同成本十分高昂。

二是緊急安全需求難以預(yù)測(cè)，既有能力響應(yīng)速度和安全等級(jí)存在不足。對(duì)歐盟所有的安全部門(mén)而言，在不可預(yù)測(cè)情況下確保獲得并能夠使用足夠的容量至關(guān)重要。例如在重大森林火災(zāi)或地震等危機(jī)情境下，地面光纖和信號(hào)塔都將失效，衛(wèi)星通信是最有效的解決方案，但目前大多數(shù)歐盟成員國(guó)以及歐盟的一些部門(mén)并不具備這種能力。歐洲GOVSATCOM計(jì)劃的一些用戶需要確保一定程度的信息安全，例如歐盟代表團(tuán)或成員國(guó)大使利用通信衛(wèi)星傳輸?shù)男畔⑿枰_保保密、完整、不丟失和真實(shí)。目前，歐盟用戶遭遇的信息安全問(wèn)題主要包括重要衛(wèi)星通信系統(tǒng)遭受賽博攻擊、敏感數(shù)據(jù)和信息被截取、通信鏈路被竊聽(tīng)等。

三是安全環(huán)境和技術(shù)形態(tài)快速變化，需要與時(shí)俱進(jìn)的衛(wèi)星通信服務(wù)。近些年歐盟面臨的政治和安全環(huán)境發(fā)生巨大變化，特別是歐盟內(nèi)外部威脅的起源、特點(diǎn)和激烈程度的變化尤為明顯。在此情況下，歐盟安全部門(mén)更加強(qiáng)調(diào)衛(wèi)星通信能力和服務(wù)的可持續(xù)性和安全性。同時(shí)，衛(wèi)星通信技術(shù)的快速發(fā)展，需要GOVSATCOM系統(tǒng)及其使用方式在壽命周期內(nèi)要快速適應(yīng)不斷變化的威脅以及新技術(shù)發(fā)展。

2 GOVSATCOM發(fā)展模式

歐盟GOVSATCOM能力需求問(wèn)題樹(shù)

歐洲針對(duì)GOVSATCOM計(jì)劃提出了5種發(fā)展模式。同時(shí)考慮到歐盟航天發(fā)展的需求，以及現(xiàn)有系統(tǒng)的未來(lái)發(fā)展方向，以2025年為分界線，展開(kāi)為兩個(gè)時(shí)間段進(jìn)行分析：第一階段到2025年，假設(shè)歐盟成員國(guó)既有的空間基礎(chǔ)設(shè)施維持不變；第二階段則是2025年以后，假設(shè)歐盟成員國(guó)既有的空間基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入壽命末期，開(kāi)啟更新?lián)Q代。

基線情景

基線情景是指歐盟目前的衛(wèi)星通信發(fā)展情況，主要是在政府用戶需求端沒(méi)有進(jìn)行需求整合，衛(wèi)星通信能力供應(yīng)端沒(méi)有進(jìn)行能力整合?；€情景下，分散需求整合、安全要求協(xié)調(diào)，以及軍民協(xié)同和歐盟及成員國(guó)之間的協(xié)同等問(wèn)題都無(wú)法解決，而且，隨著未來(lái)需求不斷增長(zhǎng)，以及同時(shí)存在的區(qū)域不穩(wěn)定性、賽博攻擊和混合威脅不斷增加，歐盟安全用戶使用衛(wèi)星通信能力的風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)商雖然面向全球市場(chǎng)提供商業(yè)服務(wù)，但其更傾向于優(yōu)先滿足主流商業(yè)電視廣播公司的訂單需求或者美國(guó)國(guó)防部等大用戶的大額訂單需求，歐盟由于需求分散則導(dǎo)致歐盟用戶無(wú)法獲得有效的專(zhuān)用解決方案。目前看，歐盟一些國(guó)家已經(jīng)在使用美國(guó)寬帶全球衛(wèi)星通信系統(tǒng)（WGS）以滿足其能力需求，如果保持當(dāng)前基線情景，這一趨勢(shì)將更加明顯。

商業(yè)主導(dǎo)模式

商業(yè)主導(dǎo)模式下，GOVSATCOM計(jì)劃對(duì)歐盟及其成員國(guó)的需求進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，由經(jīng)過(guò)認(rèn)證的商業(yè)運(yùn)營(yíng)商提供衛(wèi)星通信服務(wù)。需求整合按照服務(wù)類(lèi)別展開(kāi)，歐洲對(duì)外行動(dòng)服務(wù)組織（EEAS）、歐洲防務(wù)局、歐洲海事安全局（EMSA）、歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局（FRONTEX）等歐盟職能部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，每個(gè)服務(wù)類(lèi)別都需要建立必要的行動(dòng)、安全以及認(rèn)證需求。該模式要求建立歐盟GOVSATCOM調(diào)度中心，主要職責(zé)是管理用戶需求，確保商業(yè)服務(wù)提供商在合同安排下向授權(quán)用戶提供服務(wù)；執(zhí)行和監(jiān)管安全需求和程序正確應(yīng)用；記錄商業(yè)衛(wèi)星通信服務(wù)使用情況，在用戶付費(fèi)模式下計(jì)費(fèi)，或在聯(lián)盟付費(fèi)模式下，確保服務(wù)使用情況與共享協(xié)議一致。

政府主導(dǎo)模式

與商業(yè)主導(dǎo)模式相比，政府主導(dǎo)模式的相似之處是需求整合，即同樣整合歐盟及成員國(guó)，以及軍用和民用需求，并按照服務(wù)類(lèi)別定義行動(dòng)和安全要求。但該模式的衛(wèi)星通信能力由歐盟成員國(guó)的政府衛(wèi)星提供。使用歐盟成員國(guó)政府衛(wèi)星提供商業(yè)服務(wù)或在衛(wèi)星制造過(guò)程發(fā)揮作用的工業(yè)界參與者需要經(jīng)過(guò)安全認(rèn)證。這種模式下，GOVSATCOM調(diào)度中心承擔(dān)的功能與商業(yè)主導(dǎo)模式基本相似，唯一的不同是需要與歐盟成員國(guó)衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)部門(mén)，而非商業(yè)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行連接。該種模式下，歐盟成員國(guó)在預(yù)見(jiàn)到未來(lái)需求，并且有充足預(yù)算時(shí)，將投資完成后續(xù)系統(tǒng)更新或能力填隙。

公私合作模式

公私合作模式（PPP）統(tǒng)籌使用政府衛(wèi)星系統(tǒng)和商業(yè)衛(wèi)星系統(tǒng)的能力。第一階段（2025年前）的衛(wèi)星通信能力由商業(yè)運(yùn)營(yíng)商和歐盟成員國(guó)聯(lián)合提供。歐盟GOVSATCOM調(diào)度中心需要承擔(dān)商業(yè)主導(dǎo)模式和政府主導(dǎo)模式所涉及的全部功能，并高效率地處理多個(gè)用戶，以及多個(gè)公共和商業(yè)容量和服務(wù)供應(yīng)商之間的關(guān)系。

發(fā)展到第二階段（2025年以后），空間系統(tǒng)更新或能力填隙的基礎(chǔ)設(shè)施投資由歐盟成員國(guó)和參與GOVSATCOM計(jì)劃的商業(yè)公司承擔(dān)。只有在歐盟成員國(guó)和商業(yè)公司投資不夠時(shí)，歐盟才會(huì)承擔(dān)一部分投資，建設(shè)“聯(lián)合衛(wèi)星”，但更多的時(shí)候會(huì)優(yōu)先考慮以公私合作模式搭載GOVSATCOM有效載荷。在這種模式下，歐盟只負(fù)責(zé)承擔(dān)部分資金，商業(yè)公司將負(fù)責(zé)衛(wèi)星及有效載荷的研發(fā)、采購(gòu)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，歐盟確保能夠獲得相應(yīng)比例的衛(wèi)星通信容量，并且僅需要按照事先約定的相對(duì)較低的價(jià)格支付。商業(yè)運(yùn)營(yíng)商則可以把剩余容量面向市場(chǎng)銷(xiāo)售。

歐盟基礎(chǔ)設(shè)施模式

歐盟基礎(chǔ)設(shè)施模式的第一階段（2025年前）與公私合作模式相同，即衛(wèi)星通信能力由商業(yè)運(yùn)營(yíng)商和歐盟成員國(guó)聯(lián)合提供。歐盟GOVSATCOM調(diào)度中心也需要連接多個(gè)用戶，以及多個(gè)公共和商業(yè)容量和服務(wù)供應(yīng)商。與公私合作模式不同的是，發(fā)展到第二階段（2025年后），當(dāng)歐盟成員國(guó)及商業(yè)運(yùn)營(yíng)商所提供的衛(wèi)星通信能力不能滿足需求時(shí)，由歐盟獨(dú)自負(fù)責(zé)換代系統(tǒng)的研發(fā)與運(yùn)營(yíng)，替代系統(tǒng)包括三種形式：①以有效載荷搭載方式搭載GOVSATCOM轉(zhuǎn)發(fā)器；②開(kāi)展“能力填隙任務(wù)”，一般為單顆大衛(wèi)星；③建設(shè)一個(gè)全球覆蓋的歐洲GOVSATCOM星座。在這種模式下，系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)用完全由歐盟承擔(dān)，系統(tǒng)容量也完全歸歐盟所有，并以免費(fèi)或后期收費(fèi)的方式面向歐洲GOVSATCOM用戶使用。但由于換代系統(tǒng)需要由歐盟負(fù)責(zé)運(yùn)行和管理，因此本模式需要增加建設(shè)一個(gè)衛(wèi)星運(yùn)行中心。

GOVSATCOM發(fā)展模式評(píng)估與確認(rèn)

歐洲從6個(gè)方面對(duì)提出的5種發(fā)展模式進(jìn)行了定量評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示，商業(yè)主導(dǎo)模式安全性不足，政府主導(dǎo)模式頻率和地理覆蓋不足，公私合作模式和歐盟基礎(chǔ)設(shè)施模式綜合效益更好。公私合作模式和歐盟基礎(chǔ)設(shè)施模式的區(qū)別很小，并且主要集中在GOVSATCOM計(jì)劃執(zhí)行的第二階段，其中歐盟基礎(chǔ)設(shè)施模式對(duì)歐盟航天自主性的邊際效應(yīng)更強(qiáng)，公私合作模式則具有更高的經(jīng)濟(jì)效益，并且更有利于歐洲航天創(chuàng)新發(fā)展。并且，歐洲GOVSATCOM用戶和產(chǎn)業(yè)界也更青睞公私合作模式。基于這些考慮，歐洲選定公私合作模式實(shí)施GOVSATCOM計(jì)劃。

整體而言，公私合作模式具有的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：①能夠確保提供合適的不同等級(jí)的通信安全性、連接保證以及歐洲自主性，并且能顯著提高歐洲公民福祉；②在歐盟成員國(guó)之間，以及政府和商業(yè)衛(wèi)星系統(tǒng)之間的供需兩端，去離散化方面表現(xiàn)最佳，同時(shí)在簡(jiǎn)化程序、公共安全標(biāo)準(zhǔn)等方面效果顯著；③為多樣化的軍民應(yīng)用場(chǎng)景提供最好的地理和頻率覆蓋，在支持用戶選擇終端設(shè)備方面最具靈活性；④不會(huì)損害現(xiàn)有的衛(wèi)星通信市場(chǎng)，并有望推動(dòng)歐盟成為衛(wèi)星通信市場(chǎng)的主要用戶；⑤由于歐盟會(huì)在時(shí)機(jī)合適時(shí)出資并聯(lián)合商業(yè)運(yùn)營(yíng)商研發(fā)新的通信衛(wèi)星系統(tǒng)，這會(huì)與不同的衛(wèi)星通信容量提供商之間形成一種競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而提高歐洲GOVSATCOM計(jì)劃采購(gòu)衛(wèi)星通信服務(wù)的性價(jià)比；⑥通過(guò)公私合作模式發(fā)展新興系統(tǒng)，能夠共擔(dān)技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，有助于激勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新；⑦相較基線模式維持總成本不增加，同時(shí)又能對(duì)各利益相關(guān)方帶來(lái)顯著增值。

GOVSATCOM不同發(fā)展模式定量化對(duì)比

3 結(jié)束語(yǔ)

GOVSATCOM計(jì)劃的提出，折射出歐盟繼對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域“哥白尼”（Copernicus）計(jì)劃和導(dǎo)航定位領(lǐng)域“伽利略”（Galileo）計(jì)劃之后，在通信衛(wèi)星領(lǐng)域?qū)嵤┤掠?jì)劃的潛在意圖。區(qū)別于歐洲航天局（ESA）“通信系統(tǒng)預(yù)先研究”（ARTES）計(jì)劃，GOVSATCOM是聚焦歐盟軍民安全通信需求的業(yè)務(wù)型計(jì)劃，旨在提升歐盟在區(qū)域內(nèi)及全球范圍內(nèi)發(fā)揮作用的能力，并且該計(jì)劃特別強(qiáng)調(diào)滿足政府軍民用戶適度安全等級(jí)的衛(wèi)星通信需求，這一定程度上對(duì)保障歐盟相關(guān)安全行動(dòng)的執(zhí)行力具有促進(jìn)作用。