大慶市耕地保護(hù)情況的調(diào)研報(bào)告

朱月 姚立根

近年來(lái)，以黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)，再次對(duì)耕地保護(hù)專門(mén)作出重大部署，要求牢牢堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，著力創(chuàng)新機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)改革，守住耕地紅線、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、耕地保護(hù)基本情況

1、耕地紅線得到嚴(yán)格保護(hù)

一是明確各級(jí)政府是耕地保護(hù)的責(zé)任主體，對(duì)各行政區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)。每年初，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府“一把手”逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)責(zé)任狀，層層分解下達(dá)年度耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，形成了市縣鄉(xiāng)三級(jí)管護(hù)網(wǎng)絡(luò)。二是明確相關(guān)部門(mén)監(jiān)督管理責(zé)任，各司其職。自然資源部門(mén)總牽頭，履行全面管理職責(zé);農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)負(fù)責(zé)引導(dǎo)和規(guī)范耕地承包、流轉(zhuǎn)及利用行為，加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)管;財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)管好用好耕地保護(hù)資金，確保建設(shè)性保護(hù)資金的長(zhǎng)期投入;審計(jì)部門(mén)將耕地保護(hù)情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重要內(nèi)容;公安、司法、監(jiān)察等部門(mén)共同對(duì)破壞耕地的行為予以嚴(yán)肅查處。三是嚴(yán)格考核。大慶市由自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、統(tǒng)計(jì)三個(gè)部門(mén)聯(lián)合組織對(duì)所轄五區(qū)四縣進(jìn)行耕地保護(hù)情況考核工作，考核和抽查的結(jié)果，將作為領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效評(píng)價(jià)、土地利用計(jì)劃安排、建設(shè)用地審批掛鉤的重要參考依據(jù)。截至2019年底，全市耕地面積78.23萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田穩(wěn)定在57.9萬(wàn)公頃。

2、建設(shè)占用耕地得到合理控制

近兩年，大慶市對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地項(xiàng)目在選址立項(xiàng)階段就前期介入，使其盡量不占、少占或占用劣等耕地。2019年全市共申報(bào)新增建設(shè)用地面積373公頃，占用耕地僅95公頃（大部分是油田產(chǎn)能建設(shè)中無(wú)法避免的）。此外，還通過(guò)大力清理利用存量土地，盤(pán)活利用閑置土地30公頃以上;通過(guò)加大對(duì)違法占用耕地行為的查處力度，使得違法占用耕地比率逐年大幅下降。

3、建設(shè)性保護(hù)耕地取得明顯成效

自2015年以來(lái)，大慶市按照省政府整合涉農(nóng)資金的統(tǒng)一部署，大力推進(jìn)生態(tài)高產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為重點(diǎn)的土地整治工作，加大對(duì)基本農(nóng)田區(qū)塊土地投入。截止2019年底，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目為主的土地提升建設(shè)面積達(dá)479.5萬(wàn)畝，占耕地總量的42.3%?；菁傲隧?xiàng)目區(qū)廣大群眾，收到了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。另外，大慶注重保護(hù)性耕作，利用免耕播種補(bǔ)助、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等政策，將年度免耕播種面積增至230多萬(wàn)畝。

4、耕地占補(bǔ)平衡政策得到有效落實(shí)

大慶市建立了補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備制度，特別是針對(duì)大慶油田實(shí)際情況，油田自行建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)用于油田占用耕地的占補(bǔ)平衡工作，目前油田省級(jí)耕地儲(chǔ)備庫(kù)現(xiàn)有補(bǔ)充耕地指標(biāo)1000多公頃?？梢员Ｕ衔磥?lái)10年油田建設(shè)補(bǔ)充耕地需求。

二、耕地保護(hù)面臨的主要困難和問(wèn)題

1、耕地保護(hù)壓力大

大慶市2020年耕地紅線目標(biāo)為：耕地保有量為70.43萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田56.31萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率為80%。需要克服建設(shè)占用、生態(tài)退耕、自然災(zāi)毀等因素影響，特別是現(xiàn)有包括河道湖泊防洪泄洪區(qū)內(nèi)的耕地、林業(yè)草原開(kāi)墾耕地、沙化耕地等不穩(wěn)定耕地隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，還需部分調(diào)減。故而要完成年度耕地保護(hù)任務(wù)還需付出艱辛努力。

2、提升質(zhì)量任務(wù)重

受光照、積溫、降水等多種自然因素以及一年一熟的耕作制度影響，耕地整體產(chǎn)出能力不高，中低產(chǎn)田面積占耕地總量比重偏大。這就要求保量的同時(shí)提質(zhì)。而實(shí)際情況是大慶處于鹽堿化地帶，土壤鹽堿化非常嚴(yán)重，加之耕地建設(shè)投入不足，導(dǎo)致高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)能力不高。特別是新增建設(shè)占用的多為城鎮(zhèn)周邊較高質(zhì)量耕地，雖做到了占一補(bǔ)一，但補(bǔ)充耕地質(zhì)量相對(duì)偏低。

3、缺乏有效激勵(lì)政策

比如免耕播種補(bǔ)助方面，對(duì)安裝免耕播種監(jiān)測(cè)儀進(jìn)行全量還田作業(yè)地塊補(bǔ)助20元/畝，少量還田作業(yè)地塊補(bǔ)助10元/畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而且安裝所需費(fèi)用3000元，也就是至少作業(yè)150畝，才能將監(jiān)測(cè)儀安裝費(fèi)用掙回來(lái)。加之新購(gòu)置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不高，很多農(nóng)民更愿選取傳統(tǒng)種植模式。

4、集約節(jié)約用地水平低

截至2019年底，全市共有批而未用土地1456公頃。共有7個(gè)園區(qū)的已建成用地占比不足50%。另外，地價(jià)水平總體偏低（僅為全國(guó)平均水平的66.3%），土地利用方式較為粗放，也加劇了建設(shè)用地供需矛盾，對(duì)耕地保護(hù)的威脅越來(lái)越大。

5、耕地保護(hù)意識(shí)有待提高

近年來(lái)，雖然違法占用耕地面積逐年下降，但違法占用耕地特別是占用基本農(nóng)田案件屢禁不絕。2019年，全市依法查處各類土地違法用地問(wèn)題48件，違法面積37.59公頃，其中耕地1.31公頃。違法用地問(wèn)題的發(fā)生，確有諸如有效施工期短、審批前置條件多等因素，但一些地方政府、用地單位保護(hù)耕地和依法依規(guī)用地意識(shí)淡薄也是不可回避的重要原因。

三、有關(guān)建議

1、建議加大耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核力度

耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核在保障國(guó)家糧食安全方面處于舉足輕重的地位和作用。建議進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府的耕地保護(hù)責(zé)任，逐級(jí)落實(shí)年度耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，層層傳導(dǎo)壓力。同時(shí)，在耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核手段、目標(biāo)、區(qū)域及指標(biāo)體系實(shí)施差異化考核政策，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府和全社會(huì)保護(hù)耕地的積極性。

2、建議完善耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制

建立和完善耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，明確各區(qū)域在耕地保護(hù)工作中的責(zé)任和義務(wù)，確定保護(hù)工作主體和保護(hù)對(duì)象，明確耕地保護(hù)專項(xiàng)資金，通過(guò)新增費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅、土地出讓金等各種稅費(fèi)抽取一定比例，用于專項(xiàng)耕地保護(hù)激勵(lì)。另外，建議提高免耕播種機(jī)械及作業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，健全保護(hù)性耕作技術(shù)推廣體系。

3、建議設(shè)立專門(mén)耕地破壞程度鑒定機(jī)構(gòu)和制定可操作性強(qiáng)的破壞耕地行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

目前來(lái)看，耕地破壞現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，沒(méi)有專門(mén)專業(yè)的破壞耕地行為的鑒定機(jī)構(gòu)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于下一步進(jìn)行復(fù)墾與處罰的措施來(lái)說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)可作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

（作者單位：1.163512黑龍江省大慶市紅崗區(qū)杏樹(shù)崗鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展服務(wù)中心;2.163512黑龍江省大慶市委農(nóng)辦秘書(shū)科）