日本轉基因食品管理體系研究進展

翟帥，朱強，楊笑玥

1. 湖州師范學院商學院（湖州 313000）；2. 浙江財經大學財稅學院（杭州 310018）

近年來，轉基因作物的研發與利用在全球范圍內已經形成一股趨勢，轉基因技術的發展在很大程度上促進了食品生產領域的革新，但其潛在的安全風險也引發了人們對食品安全的擔心和關注[1]。確保轉基因食品的安全、保護消費者的健康是政府刻不容緩的任務。日本在轉基因食品安全標示方面的政策法規以及轉基因食品安全管理方面的經驗將作為我國制定轉基因食品相關管理法規的參考。

首先分析了世界各國關于轉基因食品標示政策的立場，隨后分析了日本轉基因食品安全的管理，包括日本轉基因食品安全評估規范、日本轉基因生物管理架構、日本轉基因食品進口查驗管理、日本轉基因食品標示管制度以及日本消費者對轉基因食品的態度等，并據此為我國轉基因食品管理的發展方向提出建議。

1 各國轉基因食品標示政策比較

近年來，由于轉基因食品的發展及其所存在的潛在健康風險，各國消費者對轉基因食品的消費態度也在發生變化，紛紛要求對轉基因食品的消費具有知情權。縱觀各國轉基因食品的標示政策，不同的國家對轉基因食品的態度也不盡相同。總結來說，可以分為三種：（1）允許標示型。該政策充分考慮到民眾的知情權，采取的主要措施是對商品進行轉基因食品標示；（2）無需標示型。該政策認為轉基因食品與一般食品沒有差異，無需進行標示。（3）強制標示型。該政策認為轉基因食品需要進行嚴格的標示，且需要對所有程序進行嚴格管理。

表1 各國轉基因食品政策立場比較

1.1 美國、加拿大轉基因食品標示政策

美國是世界上轉基因作物研發最早的國家，其轉基因作物的種植面積也是全球最大的[2]。美國對待轉基因食品的標示政策屬于無需標示型，企業可采取自愿態度對轉基因食品進行自愿標示。總體而言，美國轉基因食品在上市的時候，實行自愿咨詢向相關部門匯報，經確認符合相關法律法規要求后，則不需要進行查驗登記，且無需進行轉基因食品標示。加拿大的轉基因食品標示政策與美國相似，在轉基因食品上市前需先進行申報，經衛生部門審查合格后方可上市。上市的產品也不需要進行轉基因食品標示。

1.2 澳大利亞、新西蘭轉基因食品標示政策

澳大利亞和新西蘭政府聯合成立了食品標準局，制定共同的轉基因食品標示政策[3]。食品標準局是一個獨立的法定機構，主要負責澳大利亞和新西蘭食物標準的制定和檢驗。就轉基因食品標示政策來說，澳大利亞和新西蘭采取允許標示型的政策，相關轉基因食品在上市之前必須經過主管機關核準，并通過比較原則進行個案評估，確認是否可能引發潛在的食品安全問題[4]。

1.3 歐盟轉基因食品標示政策

對于轉基因食品的標示問題，歐盟在采取強制標示態度的同時，也實行了高標準的管理，要求只要食品中轉基因成分超過0.9%，即應進行轉基因食品標示。且轉基因食品的標示方式必須讓消費者易于閱讀[5]。同時，歐盟在轉基因食品的上市審核、追蹤監控、信息公開、公眾參與等各方面等都制定了嚴格的法規法規。

1.4 韓國轉基因食品標示政策

韓國政府對轉基因食品的管理態度屬于允許標示型。韓國轉基因食品標示管理工作主要由農林水產食品部負責，根據《基因重組食品標示基準》采取義務標示對轉基因食品進行規范[6]。

1.5 日本轉基因食品標示政策

日本轉基因食品標示管理工作主要由厚生勞動省和農林水產省負責。厚生勞動省根據《食物衛生法》對轉基因食品進行科學檢驗，評估轉基因食品的安全程度，并對轉基因食品的標簽資料進行安全評估。農林水產省根據《農林產品統一及正確標簽法》讓消費者在掌握充分資料的情況下選擇食品。就轉基因食品標示政策來說，日本政府對轉基因食品的政策也是允許標示型。當中央主管機關判定轉基因食品沒有生物多樣性的疑慮時，即可給予使用承認，但是各地方政府仍可在此基礎之上制定當地的管理條例對相關食品予以規范。

2 日本轉基因食品安全管理

2.1 日本轉基因食品安全評估規范

日本人多地少，國內食品大多依賴進口，但是對轉基因食品的態度日本還是非常謹慎的。日本通過制定相關法律法規以及相關公告、準則，逐漸形成了轉基因食品安全審查制度。2001年日本要求未經安全性審查的轉基因食品禁止進口和銷售。2003年日本內閣府設立食品安全委員會，并由食品安全委員會提供轉基因食品的安全性審查意見。其審查流程如圖1所示。

2.2 日本轉基因生物管理架構

日本于2003年公布了《轉基因生物使用規范的生物多樣性確保法》（又稱《卡塔赫納法》）作為日本轉基因生物的規范法規。日本主要有文部科學省、經濟產業省、農林水產省、厚生勞動省以及財務省等五個部門對轉基因食品進行管理。其中文部科學省主要負責審批生物技術研究以及轉基因食品開發階段的工作；經濟產業省主要負責生物技術在化肥生產方面的應用；厚生勞動省主要負責食品和食品添加劑的審批；農林水產省主要負責審批重組生物向環境中的釋放；財務省主要負責工業酵素的生產等[7]。日本轉基因生物的管理架構如圖2所示。

圖1 日本轉基因食品安全審查流程

圖2 日本轉基因生物管理架構

2.3 日本轉基因食品進口查驗管理

日本檢疫所基于《食品衛生法》對進口食品進行監控，2001年日本檢疫所開始進行轉基因食品的查驗工作。其對進口食品的查驗項目主要包括：轉基因食品檢查、殘留農藥檢查、重金屬等有毒有害物質檢查、抗生物質等動物醫藥用品檢查，以及引起食物中毒的微生物檢查等。同時，為了確保沒有未經安全性確認的轉基因食品進口，檢疫所檢查的對象主要有兩種：一種是在日本國內沒有通過安全性審查，存在進口疑慮的轉基因食品；一種是在日本國內已通過安全性審查的轉基因食品，主要為大豆和玉米等作物。

2.4 日本轉基因食品標示制度

日本轉基因食品標示制度起始于1997年修訂的《關于農林物資的規格化以及確定質量標示的法律》，該法案首次明確了對日本轉基因食品的具體要求或做法。自2001年起對以玉米和大豆為主要原料的24種產品需要對其是否使用轉基因原料作出明確的標示說明。同年，日本農林水產省頒布了《轉基因食品標示法》并初步確立了以產品為規制對象的有限全面標示制度。2015年日本開始實施《食品標示法》，并對轉基因食品標示做了專門的規定，具體規定了轉基因食品標示的內容和類型[8]。

日本對于轉基因食品的標示規范，可以分為3種：第一種為使用分別生產流通管理的轉基因食品為原料，需進行強制標示；第二種為未使用分別生成流通管理的轉基因食品為原料，可進行自愿標示；第三種為混合使用分別生產流通管理的轉基因食品為原料，需進行強制標示轉基因不分別（見表2）。這里所說的分別生產流通管理指的是使用轉基因技術的作物與非應用轉基因技術的作物。

表2 轉基因食品標示的區別

2.5 日本消費者對轉基因食品的態度

鑒于日本國民的健康意識強烈，轉基因食品在日本普遍受到消費者的重視。2008年日本內閣府在對轉基因食品態度的調查中顯示，大多數日本消費者對轉基因食品有不安全感。隨后，隨著日本民眾對轉基因食品認知的逐漸提升，日本消費者對轉基因食品的態度日趨多元化。2009年日本經濟新聞的一項調查顯示消費者對轉基因食品的接受度達到50%[9]。然而2017年日本消費者廳的新一輪調查則顯示有40.7%的消費者對轉基因食品標示擔心，11.4%的消費者表示不擔心，28.8%的消費者表示不在乎，另有18.9%的消費者表示不知道。可見消費者對于轉基因食品安全性的態度和心理是復雜多變的，仍將會持續發展。

3 日本轉基因食品安全管理對我國的經驗啟示

3.1 完善中國轉基因食品安全管理制度建設

關于轉基因食品安全的相關法律法規，中國經歷了初步探索與發展完善等階段[10]。2001年，農業部依據《農業轉基因生物安全管理條例》制訂《農業轉基因生物安全評價管理辦法》，將轉基因農產品的直接加工品及含有轉基因動植物、微生物或者其產品成分的種子、水產苗種、農藥、獸藥、肥料和添加劑等產品納入管理范疇。除此之外，《轉基因食品衛生管理辦法》在轉基因食品食用安全性和營養品質評價采用了危險性評價、實質等同、個案處理等原則。從整體上來看，中國的轉基因食品安全管理制度建設方面仍然存在一些問題，如在轉基因產品信息追溯制度、檢驗檢測標準等方面都存在明顯的不足[11]。對此，可以借鑒日本的力帆模式，對相關轉基因產品信息追溯、檢驗檢測標準等相關問題作出具體明確規定。

3.2 優化中國轉基因食品安全管理機構設置

在轉基因食品安全管理機構的設置方面，中國也有可以優化完善之處[12]。借鑒日本的模式，結合中國具體國情，設置中央和地方上下兩級管理部門，各部門相互合作，建立自上而下的信息反饋及檢測機制。同時，應將轉基因食品安全的管理工作進行細分，按照轉基因食品安全評估、核準、查驗等各部分，明確各部門對轉基因食品安全管理的權力和責任，避免出現多頭管理、互相推諉等現象[13]。

3.3 建構合理的公眾參與機制

日本民眾的健康意識非常強烈，在轉基因食品的認知方面往往有獨特的意見和想法。這與日本政府長期以來建構良好的公眾參與機制分不開[14]。而縱觀中國，消費者對轉基因食品的總體認知不高。因此，對轉基因食品的概念、標識、風險、管理及轉基因食品的法律法規等各方面，需要通過多渠道加大對消費者關于轉基因食品安全的知識普及。只有建構合理的公眾參與機制，消費者才能充分認知轉基因食品，并作出客觀的轉基因食品的消費意愿選擇[15]。

4 結語

綜上所述，關于轉基因食品的安全性以及安全管理模式的研究在日本已經發酵很久，由于日本特殊的地理環境，其無可避免地面臨轉基因食品的進口問題[16]。日本對于轉基因食品的標示政策是允許標示型。日本通過制定相關法律法規以及相關公告、準則，逐漸形成了轉基因食品安全審查制度。在轉基因生物管理架構方面，日本主要有文部科學省、經濟產業省、農林水產省、厚生勞動省以及財務省等五個部門對轉基因食品進行管理。在對轉基因進口食品的查驗方面，其檢疫所檢查的對象主要有兩種：一種是在日本國內沒有通過安全性審查，存在進口疑慮的轉基因食品；另一種是在日本國內已通過安全性審查的轉基因食品。可見消費者對于轉基因食品安全性的態度和心理是復雜多變的，仍將會持續發展。近年來，我國在轉基因食品安全管理方面已經取得了相當大的成果，但與日本等發達國家相比，仍有一段距離，我國應完善轉基因食品安全管理制度建設；優化轉基因食品安全管理機構設置；建構合理的公眾參與機制。