關于生態環境部門預算績效指標編制的思考與分析

摘要：績效指標作為績效目標的重要組成部分，其編制是預算績效管理目標編制環節中的一個難點。本文通過對績效指標設置中存在的問題進行梳理并提出相應的指標設置建議，以期提高預算編制的科學性、規范性和可操作性，以及項目預算對任務工作的支撐效率。

關鍵詞：生態環境;績效管理;指標編制

中圖分類號：X196 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）06-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.06.115

Problems and suggestions on the establishment of ecological environment monitoring performance indicators

Huang Zilu

（Taizhou Environmental Monitoring Center of Jiangsu Province，Taizhou Jiangsu 225300，China）

Abstract：As an important part of performance objectives，the establishment of performance indicators is a difficulty in the establishment of budget performance management objectives.This paper combs the problems existing in the setting of performance indicators and puts forward corresponding suggestions to improve the scientificity，standardization and operability of budgeting，as well as the supporting efficiency of project budget to task work.

Key words： Ecological environment monitoring;Performance management;Index compilation

預算績效管理是指以支出結果為導向，貫穿預算編制、預算執行、預算監控、績效評價及結果應用等全過程的預算管理模式，適用于生態環境部門預算資金管理。近年來，國家生態環境保護事業深化發展，國家生態環境保護能力建設項目量逐年增加，建設及運行維護資金成倍增長[1]。2018年，中共中央 國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確提出要全面實施預算績效管理，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。2019年，生態環境部印發了《生態環境部貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見>實施方案》《生態環境部部門預算績效管理辦法》，以進一步加強生態環境部門預算管理，強化支持責任、優化資源配置、提高資金使用效率。隨著經濟形勢的日趨緊張，財政支出的收緊，抓好生態環境部門績效管理，做好績效指標編制，提高預算資金使用效率顯得尤為重要。

1 績效指標設置的重要性

績效目標是績效管理中的一個難點，如何把績效目標編制好，事關預算的編制及資金使用效果。目前是根據預算控制數，來核算需要完成的目標任務，但是在將來真正進入到以結果為導向預算的時候，首先需要根據預期想要達到的目標，明確如何安排時間進度，控制資金成本，需要多少人力物力資源予以保障，從而實現預期理想的效果，由此編制出預算。所以績效目標是預算編制的前提，同時也是在將來進行中期執行過程監督監控的抓手，也是事后開展績效評價的依據。

績效指標作為績效目標的重要組成部分，其編制是績效管理目標編制環節中的重中之重。績效指標具有很強的項目自身獨特屬性，也是項目實施內容的高度概括，要從復雜的項目中抽離出可以用于判斷項目完成質量好壞的關鍵性指標，存在著不小的難度。

2 績效指標的內容與審核

績效指標包括產出指標和效益指標，其中，產出指標包括數量、質量、時效、成本等，效益指標包括經濟效益、社會效益、可持續效益、滿意度等。預算單位在績效目標共性指標框架基礎上，根據本單位項目內容特點，設置合理的、可衡量的個性指標，特別是生態效益指標、社會效益指標和可持續指標，確保績效目標指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配[2]。按照“誰分配資金，誰審核目標”的原則，財政部門對編報的預算績效目標進行全面審核，重點審核規范性，并對績效目標完整性、相關性、適當性、可行性負責。

3 目前績效指標設置中存在的問題

一是績效目標設置邏輯性不強。在當前任務量設置較低的情況下，如設置的要求達到80%，則會帶來一年之后開展社會績效評價時，可能超數位甚至是數十位完成工作的問題，任務量超額完成但還是使用了當前的資金量，則會引起績效目標是否設定過低，而預算資金的編報是否虛高的疑問，因此目標編報一定要符合邏輯，使完成值與目標值之間的誤差降到最低。

二是目標設定不夠量化和細化，難以考核和衡量。總體來說出現這個問題，是因為未對項目進行充分論證，目標設定看上去是預算單位主動作為，實際上是和財政部門之間的契約協議，在填報績效目標去執行去履行的同時，財政部門依據提出的指標進行考核和獎懲，所以績效目標不僅是一個契約，同時也是給自己設置的一個考卷，是在一年的預算執行完成之后進行衡量和打分的依據。

三是缺乏關鍵核心指標。所謂的核心指標是指生態環境部門獨有的，其他部門完全不具備，此類指標在設置的時候需要特別關注，比如節能環保類項目中的“對外援助”指標，如和其他內容差別不大，指向性不太強，則參照外交部指標的設置選取即可。

四是部分指標數據獲取工作量大。如公眾滿意度、提供服務的有效性等需要多團體相互協作的指標，與預算參與主體責任綁定設置，能夠有效激勵預算參與人員的工作積極性，進而提升有限財政資源的使用效率，但需要開展滿意度調查才能獲取，存在一定的難度。

五是設置目標不夠完善，數量指標多、質量指標少，存在一定的隨意性。在設定的績效目標中，指標不夠細化，定量指標少、定性指標較籠統，尤其在關鍵的效益指標和滿意度指標上避重就輕，不能真實地反映預算的產出和社會影響的期望值，在定量指標中，片面追求數量，對質量重視不夠，指標的預算資金計算不嚴謹、不科學，甚至出現湊任務數的現象[3]。

4 指標設置建議

目前強調績效目標的結果應用，是考慮到績效評價完成之后，存在幾年后預算偏離中心或幾個項目結合不理想的情況，這將會影響來年預算資金的配置和配給，因此績效目標的設置顯得十分關鍵。

4.1 指標表述規范、內容飽滿，體現行業特點

績效目標內容要飽滿，以生態環境監測網絡管理與運行項目為例，涉及的數量指標實際非常多，監測點位斷面、項目、頻次都可作為數量指標，三級指標中站點運行數量還需明確水環境監測和空氣環境監測的分類，按季監測還是按年度監測。比如藍天保衛戰重點區域強化監督定點幫扶工作中，因查找的問題未知，解決問題的個數無法設為指標。可設置檢查覆蓋城市數，包括檢查企業的個數作為數量指標，“煤改電”專項可加入檢查村莊、社區的數量，從而反映整個督查工作規模。此外，還必須根據行業領域特點及未來發展需要設置部分引領性指標，體現生態環境特點。

4.2 引入選取合適的考核指標

績效評價指標、國家的行業政策和發展規劃中的一些考核指標考慮引入，選取可適用的，把規劃政策文件中的指標要求進行提煉，就是非常好的指標。如《“十三五”生態環境保護規劃》《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》等，《意見》中的總體目標和分類指標，通過信息梳理得到的指標可用于指標體系的構建。

4.3 選取合適的關鍵核心指標

關鍵指標是從大量的指標中選取出來的，具有更高相關性的指標，如“地表水質量達到或好于Ⅲ類水體比例（%）”通常被作為反映地表水污染防治國控、省控斷面水質達標情況的關鍵指標。綜合指標是依據理論模型對多個指標進行加權匯總，如“生態環境狀況指數”。就關鍵指標設置的具體數量而言，一個組織設置4-10個指標是較為理想的選擇。根據人們對于一個評價的主觀反應，若項目評價指標超過20個，參與主體在心理上便會開始對其胡亂對付，相反，若為十來個指標，每個指標評價結果的真實可靠性則會提升[4]。

綜上，加強生態環境項目績效目標管理，規范指標編制工作顯得十分必要和重要，應從預算申報環節即明確績效目標，重視績效指標采集和復核，確保指標內容清晰完整、可量化、可衡量、可完成，從而使目標與建設內容相匹配，且合理可達、可評價。

參考文獻

[1]于洋，孫媛，等.關于加強預算項目管理的幾點思考—以國家環境監測能力建設及運行項目管理為例[J].環境保護，2017，19（45）：73-75.

[2]馬蔡琛，陳蕾宇.我國預算績效指標體系的發展演進與實踐探索[J].理論與現代化，2019，3（2）：84-92.

[3]王蓉輝.科研事業單位預算績效管理問題研究[J].現代商貿工業，2019，31（54）：111-112.

[4]王路.績效指標編制的拆合與補充[J].績效管理，2019，4（23）：47-49.

收稿日期：2020-04-30

作者簡介：黃子璐（1986-），女，漢族，碩士，工程師，研究方向為生態環境監測與管理。