外部利益相關者視角下國家公園治理問題研究

趙越鴻 張壯

摘要：在國家公園治理中，社會力量作為外部利益相關者，其作用顯得尤為重要。為實現(xiàn)由管理型國家公園治理向服務型國家公園治理轉變，形成“國家公園—社會”的多元治理格局，應充分調(diào)動社會力量融入國家公園治理體系中。在建立國家公園與外部利益相關者溝通交流機制的基礎之上，制定外部利益相關者的參與規(guī)則。與此同時，應加強社會力量的參與意識及自身建設，從而實現(xiàn)社會力量參與國家公園治理的最終目標。

關鍵詞：國家公園治理;外部利益相關者;社會力量

一、引言

利益相關者理論是20世紀中后期在西方國家盛行的企業(yè)管理理論。利益相關者認為，公司是一種結合了多種利益相關者利益的組織。在這個組織中，涵蓋了包括核心利益相關者股東、重要利益相關者公司員工及客戶、一般利益相關者消費者等一切與公司生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務相關聯(lián)的利益相關者。利益相關者理論重新定義了公司股東與相關利益主體之間的關系，以利益相關者主體利益實現(xiàn)代替?zhèn)鹘y(tǒng)股東利益實現(xiàn)作為公司治理的首要目標，并充分考慮這些利益相關者參與公司治理的利益實現(xiàn)途徑。將利益相關者理論引入國家公園治理體系中，國家公園利益相關者是指參與國家公園治理行為并影響國家公園治理目標實現(xiàn)的個人或群體，以及在國家公園目標實現(xiàn)過程中受到影響的個人和群體。國家公園作為一個非營利性組織，具有明顯的利益相關者理論特征，其參與者都兼具一部分責任，但卻沒有任何一部分人對自己的行為負有全部責任。國家公園的利益相關者主要包括政府及其職能部門、旅游公司、國家公園工作人員、社會組織、媒體、社會公眾、當?shù)剞r(nóng)牧民等等。國家公園利益相關者分為內(nèi)部利益相關者和外部利益相關者兩類。內(nèi)部利益相關者主要是指直接參與國家公園治理的職能部門;外部利益相關者則非常廣泛，但總體概括而言，分為政府與社會力量兩大類。當前，我國現(xiàn)有10處國家公園體制試點，涉及12個省，總面積估算為22萬平方公里左右，約占我國國土面積的5.5%。從必要性看，由國家直接進行國家公園管理轉向多元主體共同參與國家公園治理是市場經(jīng)濟條件下提升國家公園治理水平、滿足公眾對生態(tài)公共產(chǎn)品需求的內(nèi)在要求;是國家公園由政府及其職能部門的單一治理轉向社會力量參與的多元治理的客觀要求;是生態(tài)產(chǎn)品增強社會服務功能，更多地參與經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實要求;是改變垂直型國家公園管理模式，不斷強化社會力量在國家公園治理參與程度的現(xiàn)實要求。

二、不同社會力量對國家公園治理的影響

核心利益相關者

國家公園的核心利益相關者是指與國家公園具有最緊密聯(lián)系且對國家公園發(fā)展起到至關重要作用的個人或群體，主要包括政府、旅游公司、游客等等（本文主要就“核心利益相關者”中的政府進行討論）。政府作為我國國家公園的出資人，具有制定我國生態(tài)文明政策及相關法律法規(guī)，并對國家公園事務（包括國家公園內(nèi)部事務）進行管理的權限。比如對國家公園進行管理人員的任命、聘任、營運及維護經(jīng)費的管理和使用、旅游事項的開展及游客行為的管理等事宜。政府對國家公園園區(qū)等級的評定、對園區(qū)管理的要求和控制，在很大程度上影響了國家公園的社會效應和經(jīng)濟效益。一個好的生態(tài)系統(tǒng)形成與完善需要國家對國家公園不斷給予積極的引導和監(jiān)督。政府部門作為國家公園的核心利益相關者，應盡可能地通過各種方式與國家公園建立一種良性互動關系，從而把握國家公園在生態(tài)文明建設過程中的發(fā)展方向。政府部門通過這樣一種良性互動關系，制定出有利于國家公園發(fā)展的政策制度，提升國家公園生態(tài)文明建設及生態(tài)環(huán)境治理與保護水平，確保政府的執(zhí)政理念與人民的生態(tài)文明需求保持一致。

重要利益相關者

國家公園的重要利益相關者是指雖不能像核心利益相關者那樣關系緊密，但對國家公園的發(fā)展仍然具有明顯決定性特征且與國家公園有著較為密切關系的個人或群體。主要包括旅游公司、游客、其他管理參與者等等。隨著物質(zhì)生活水平的提高，人們對生態(tài)產(chǎn)品的需求也隨之不斷增長，單一的政府投資已經(jīng)遠遠不能滿足國家公園快速發(fā)展的需要。長期以來，國家公園受其占地面積較廣、維護成本較高、投入的資金回報率較低等因素影響，并不被社會資本所青睞。如何搭建社會資本與國家公園之間的合作平臺，成為國家公園管理者急需解決的重要課題。旅游公司恰恰是社會資本與國家公園治理之間的重要橋梁之一。游客基于游玩的心情來到國家公園，其主要目的在于能夠感受到自然的饋贈，能夠在國家公園中享有良好的生態(tài)環(huán)境，從而提升自己的舒適程度。因此，他們最關心的是國家公園的生態(tài)產(chǎn)品服務能力。國家公園應盡量達到符合游客要求的生態(tài)服務水平，讓游客享受更多生態(tài)服務，購買到使之身心感到愉悅的生態(tài)產(chǎn)品。國家公園工作人員與國家公園屬同一利益共同體，二者之間利益是成正相關的，國家公園發(fā)展的好壞直接決定國家公園工作人員的收益高低。反之，國家公園工作人員的效率也決定了國家公園治理的好壞和發(fā)展的水平。因此，國家公園工作人員應屬于國家公園的重要利益相關者。

一般利益相關者

國家公園一般利益相關者主要是指雖然與國家公園存在一定的利益相關關系，但對國家公園的生存和發(fā)展不起決定性作用，利益相關關系不具有明顯特征的個人或群體，主要包括其他國家公園、社會組織、媒體、社會公眾以及當?shù)剞r(nóng)牧民等等。一是其他國家公園。國家公園與國家公園之間，一方面可以相互學習和相互借鑒好的治理方式，另一方面也存在國家公園的差異化競爭。當前，許多國家公園都基于外部利益相關者視角，對其治理開展了多種多樣的專業(yè)化建設。國家公園之間相互學習與借鑒經(jīng)驗，不僅有利于提高整體的生態(tài)文明建設程度，同時也可以更好地服務于當?shù)氐慕?jīng)濟與社會建設，更有利于國家公園在競爭中革故鼎新不斷壯大。二是社區(qū)、公益組織、團體等社會組織。在國家公園眾多的外部利益相關者中，社區(qū)、公益組織、團體等社會組織的存在、運行、發(fā)展，雖并不直接參與國家公園治理行為，但仍會影響其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效應和生態(tài)效果，因此作為外部環(huán)境的重要構成部分，在國家公園治理中處于較為重要的地位。這些社會組織參與國家公園治理的深度，標志著國家公園從單一模式向多元模式轉變的程度。三是社會公眾。社會公眾在國家公園治理過程中往往充當了支持者、建設者、監(jiān)督者、評論者等多種角色。其對于國家公園的參與程度對國家公園的聲譽及發(fā)展程度都會產(chǎn)生一定程度的影響。四是媒體。媒體因其傳播速度快和傳播范圍廣的特點，成為國家公園的一般利益相關者。理論和實踐也多次證明媒體報道會直接影響國家公園的社會形象和聲譽。國家公園的秀麗景色、宜人風景以及良好生態(tài)需要媒體的廣泛宣傳才能被大眾所知。此外，媒體是國家公園與社會公眾之間的重要橋梁，是社會公眾了解國家公園治理水平和治理能力的重要途徑。由于國家公園外部利益相關者代表不同的利益群體，因此其對國家公園的利益訴求也不盡相同，與國家公園的利益訴求也存在一定的差異。因此，需要在國家公園與利益相關者之間尋求一種“帕累托最優(yōu)”，以期達到雙方互贏的狀態(tài)，滿足各方利益訴求。同時，為達到促進國家公園可持續(xù)發(fā)展的目標，應按照一定的規(guī)則，采用適當方式，優(yōu)先滿足權重占比較大的、排序在前的利益相關者的訴求，并在諸多利益相關者之間保持動態(tài)平衡。

三、社會力量參與國家公園治理的有效路徑

建立健全社會投資與捐贈制度

隨著我國生態(tài)文明建設意識的不斷提升，國家公園的規(guī)模也在不斷擴展，其建設、發(fā)展、維護及治理費用也隨之不斷增加。國家公園維護成本與實際收益差距較大已經(jīng)成為制約國家公園發(fā)展的難題之一。在現(xiàn)有的多種籌措資金渠道中，社會投資與捐贈因其具有不可替代的可行性與優(yōu)越性，成為解決國家公園資金問題的重要途徑之一。因此，應建立健全社會投資與捐贈制度，暢通社會資本參與國家公園治理的渠道。一是制定社會投資參與國家公園治理的市場準入機制。積極探索促進國家公園建設與發(fā)展的優(yōu)惠性政策是健全政府對國家公園的政策扶持的重要方法。近幾年來，國家公園建設與發(fā)展促使我國生態(tài)文明建設邁入了快車道，為人民提供了豐富的生態(tài)產(chǎn)品。政府部門應順勢而為，加大對國家公園建設與發(fā)展的政策扶持力度。特別是在投資融資政策方面，應放開民營資本進入國家公園的各種限制，拓寬投融資渠道，鼓勵公民、法人積極參與到國家公園治理中來。二是引入社會資本參與國家公園生態(tài)恢復治理區(qū)塊相關項目建設。特許經(jīng)營是當前應用范圍最廣的方法，允許社會資本參與與國家公園治理方向相一致的特許經(jīng)營。特許經(jīng)營是指通過簽訂合同，特許人將有權授予其他人使用的商標、商號、經(jīng)營模式等經(jīng)營資源，授予被特許人使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一經(jīng)營體系下從事經(jīng)營活動，并向特許人支付特許經(jīng)營費。國家公園管理部門應重點承擔特許經(jīng)營授權人的職責，與當?shù)鼐用窕蚱渌髽I(yè)共同建立健全社會合作機制，參與經(jīng)營國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項目。三是要搭建社會捐贈平臺，制定社會捐贈制度。以園區(qū)作為平臺或載體，加大財政支持力度，廣泛引導社會資金多渠道投入，建立健全社會投資和捐贈制度以及相關配套政策，吸收企業(yè)、公益組織和個人參與國家公園生態(tài)保護、建設與發(fā)展，為國家公園的發(fā)展提供助力。給予參與國家公園生態(tài)保護、建設和發(fā)展的企業(yè)、公益組織和個人以榮譽激勵和物質(zhì)獎勵。

建立健全志愿服務機制

從國家公園的建設和發(fā)展來看，其所需參與治理的人員涉及范圍較廣，數(shù)量較多。當前的國家公園專業(yè)技術人員供給遠遠不能滿足國家公園治理的現(xiàn)實需求。建立完善志愿者招募、注冊、培訓以及參與治理、服務記錄、激勵保障等志愿者服務機制可以適當補充國家公園工作人員缺口，有效緩解當前我國國家公園管理面積大、工作人員少、專業(yè)化程度較低的問題。此外，通過志愿者直接參與國家公園治理實踐，快速提升自身生態(tài)文明意識及主人翁意識，從而提升公眾對國家公園的認知程度和參與程度，進而提升社會各界對生態(tài)環(huán)境保護的主觀意識。因此應著重從以下幾個方面建立健全志愿者服務機制。一是建立完善志愿者招募制度。從國家公園志愿者服務的總體要求出發(fā)，認真做好志愿者注冊、登記工作，全面掌握各類志愿者的數(shù)量、類別、特長等基本數(shù)據(jù)資料。充分發(fā)揮重點人群和重點領域的引領示范作用，通過志愿參與活動提升社會各界生態(tài)環(huán)保意識。二是做好志愿管理和業(yè)務培訓工作。根據(jù)志愿者不同的業(yè)務分類，聘請專業(yè)人員對其進行相關知識及業(yè)務技能培訓，從而達到提高志愿者服務水平和層次的目的。三是建立科學的考核評價機制。建立完善在冊志愿者檔案，實行志愿者動態(tài)管理制度，做好志愿者參與國家公園志愿活動的時長記錄和統(tǒng)計工作，并在此基礎上制定適當?shù)闹驹刚呒畋Ｕ现贫龋瑥亩鐣鹘缰驹刚撸貏e是青少年志愿者參與到國家公園志愿服務工作中來。在具體操作過程中應側重以榮譽獎勵為主、物質(zhì)獎勵為輔的激勵機制。為參與志愿服務時長達到一個時間段的參與者頒發(fā)特定的證書獎勵，同時將志愿者服務經(jīng)費納入財政預算，設立志愿者服務活動正常開展所需的專項經(jīng)費。采用商家冠名宣傳、國家公園提供場地、志愿服務時長積分換購三方合作共贏的方式，推進志愿者參與國家公園治理工作。

建立健全社會參與合作機制

在現(xiàn)代化管理體制下，在國家公園治理中建立社會參與合作機制，既可以營造良好的社會環(huán)境，同時也能充分保障公眾的知情權。既可以培育公民的參與意識，又可以使得各類社會組織獲得發(fā)展機遇，拓展國家公園治理的有效途徑。一是建立國家公園與外部利益相關者的溝通交流機制。國家公園與其外部利益相關者之間的對話程度會直接影響到國家公園體制構建的程度及國家公園發(fā)展的快慢。我國國家公園雖已經(jīng)進入到加快構建國家公園體制階段，但國家公園本身與外部利益相關者之間的溝通交流機制仍處于比較欠缺的狀態(tài)，亟待改善。因此，國家公園應主動作為，利用多種渠道，如對話協(xié)商、會議商討、網(wǎng)絡覆蓋、電話信函、調(diào)研論壇、現(xiàn)場辦公等多種形式，暢通彼此之間溝通交流的渠道，建立廣泛而又暢通的溝通機制，充分發(fā)揮外部利益相關者參與國家公園治理的主動性和積極性，為解決國家公園治理過程中的疑難問題出謀劃策。二是引入社區(qū)共建及與大專院校和科研機構合作機制。社區(qū)共建具有平臺體系完善、成員參與度高的顯著特征，是社會參與合作機制的重要組成部分，被廣泛應用于社會力量參與社會管理的各個層面。因此，應在國家公園治理中引入社區(qū)共建機制，為社會力量參與國家公園治理提供渠道。在國家公園與其外部利益相關者之間建立一種相互信任且彼此促進的友好關系。三是搭建合作發(fā)展平臺，鼓勵大專院校和科研機構參與國家公園的規(guī)劃設計、生態(tài)保護和科研監(jiān)測，為國家公園建設發(fā)展提供科技支撐和技術服務。大專院校和科研機構是學術理論研究的主陣地。在國家公園治理實踐過程中，理論與實踐的結合，會提出更加行之有效的治理方法與治理途徑，這將為國家公園治理起到積極的作用。因此應適當搭建合作發(fā)展平臺，鼓勵大專院校和科研機構參與到國家公園治理中來，為國家公園建設發(fā)展提供科技支撐和技術服務。

建立健全社會監(jiān)督機制

社會監(jiān)督是指社會公民和組織依據(jù)憲法和法律賦予的權利，在法律法規(guī)和職業(yè)道德規(guī)范的準繩之下，對執(zhí)政黨和政府的一切行為履行監(jiān)督職能。在國家公園治理過程中，管理職能主要由政府職能部門承擔，監(jiān)督的職責則更多地由社會承擔。社會監(jiān)督的主體主要包括民主黨派、社會團體、群眾組織、公民個人以及大眾傳媒。為使社會更加充分有效地行使監(jiān)督職能，充分保障社會公眾的知情權和監(jiān)督權，應重點從以下三個方面著手。一是要確保外部利益相關者的知情權。知情權是外部利益相關者獲得其他權益的基礎，只有在知情權獲得充分保障的基礎上，外部利益相關者才能夠深度地參與國家公園的相關治理工作。因此，國家公園有必要樹立牢固的“依法辦園、以人為本、科學管理”的治園理念，建立健全國家公園利益相關者權益的制度與規(guī)范，把園務公開上升為國家公園管理的基本制度和根本規(guī)范。秉持法無禁止盡可公開的原則，對凡是涉及到國家公園外部利益相關者切實利益的事項，在法律授權下公開。二是健全外部利益相關者的參與規(guī)則。對國家公園核心利益相關者、重要利益相關者和一般利益相關者等外部利益相關者實施制度化、法治化管理。建立健全國家公園民意反饋、民主評議、議事決議、聽證會等制度，從制度和程序方面保障外部利益相關者參與國家公園治理的權利。對國家公園外部利益相關者的參與范圍和方式予以界定，使其既能夠最大限度地參與國家公園治理活動，又能夠推動國家公園廣泛利用社會力量，保證多元主體在國家公園治理中實現(xiàn)共贏。三是社會力量應轉變認識，加強自身建設，具備行使監(jiān)督權力的能力。不斷提升社會治理水平，提高參與國家公園治理的積極性。隨著我國生態(tài)文明建設進程的不斷推進，對于國家公園治理中的應用型人才無論是在數(shù)量方面還是在質(zhì)量方面都提出了新的要求。然而就當前我國的國家公園自身的人才培養(yǎng)及國民教育和職業(yè)教育體系的人才培養(yǎng)而言，其對國家公園人才的供給遠不能滿足實際需要。培養(yǎng)出適應國家公園治理要求的應用型人才已經(jīng)成為不容忽視的課題。因此，需要更多社會力量的參與作為人才補充。社會力量參與國家公園治理不僅有助于整個國家生態(tài)文明建設和生態(tài)保護的推進，也有助于他們借助與國家公園合作平臺合作的機會開展課題研究，同時還可以使全社會增強生態(tài)保護意識，提升公民整體素質(zhì)。