從權利保障角度看失信聯合懲戒措施的實施

路欣瑞

摘要：失信聯合懲戒措施在全國范圍內開展得如火如荼。在大數據時代，信息的傳播與散布比想象中更加迅速，在采取失信聯合懲戒措施時如果不慎或者過度則不可避免地會侵犯被懲戒人的合法權益。若要使失信聯合懲戒制度更好地發揮作用，需要在發揮其制度功能和保障被懲戒人權利之間尋求兩相平衡。

關鍵詞：失信聯合懲戒措施;隱私權;名譽權

失信聯合懲戒措施最初是法院為了破解“執行難”問題而提出的一大“利器”。近兩年，失信聯合懲戒措施不僅運用在法院執行程序中，還廣泛運用在社會各個領域。然而，任何事物都具有雙面性，失信聯合懲戒措施在有效解決“執行難”問題的同時也對被執行人的權益構成不利影響。近日，某市交通委發布《關于對軌道交通不文明乘車行為記錄個人信用不良信息的實施細則》，明確了對地鐵霸座、進食等嚴重違規行為的處罰細則。有不文明行為且不聽勸阻，拒絕下車、出站，擾亂軌道交通車站、車廂秩序且拒絕參與志愿服務的行為人，將被記錄個人信用不良信息。不僅在軌道交通領域，現在失信聯合懲戒措施已經運用到社會的諸多領域，如醫療、城市管理、旅游、稅收等等，只要是多次違反管理規則并且拒不改正的就有可能影響到個人社會信用。那么，失信聯合懲戒措施的適用有沒有適用范圍的限制，這種全領域適用“黑名單”的情形是否會導致失信聯合懲戒措施濫用，不當適用失信聯合懲戒措施會觸碰到哪些公民權利以及如何把握好保障公民權利和發揮失信聯合懲戒措施制度功能這二者之間的尺度？這是我們不得不面對的問題。

一、失信聯合懲戒措施立法主體混亂，越權現象明顯

目前，除《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》這一規范性文件之外，尚沒有針對失信聯合懲戒措施的專門立法，規范失信聯合懲戒措施的多是一些部門規章（還有一些黨內法規），比如前述某市交通委發布的規范性文件，在相關立法主體方面，存在一定程度的混亂。

首先，失信聯合懲戒措施一方面通過限制公民的某種權利來督促其積極履行某種義務，比如限制出行方式、限制高消費、限制貸款等等，這種帶有限制性內容的措施本質上是對公民的一種資格罰。另一方面，失信聯合懲戒措施通過公布失信被執行人的失信事實以及個人信息，一定程度使其社會信譽度下降，促使失信被執行人基于挽回“顏面”目的而積極履行相應義務。不難看出，失信聯合懲戒措施必然會觸碰到公民的個人尊嚴，較為明顯的就是公民個人尊嚴當中的名譽權，具有聲譽罰特點。聲譽罰是“行政機關向違法者發出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式?！盵1]（P223）與財產罰、行為罰及人身罰等其他類型的行政處罰所不同的是，聲譽罰的目的主要在于利用信息社會中不利信息的傳播達到制裁違法者的效果。[2]《審計法》第四十三條規定：“被審計單位違反本法規定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告;拒不改正的，依法追究責任?！边@里規定的通報批評就有聲譽罰的性質，只是在《審計法》中的通報批評的范圍應該是小于失信聯合懲戒措施的輻射范圍。行政機關將公民列入“黑名單”，只要是以公民違法為前提，并直接導致公民聲譽、人身權、財產權等合法權益受到限制或者剝奪的，就是一種行政處罰。[3]那么可以得出的結論就是，失信聯合懲戒措施是一種行政處罰的新型模式。

其次，通過制定規章以下的其他規范性文件設定失信聯合懲戒措施的方式，在現實中還有很多。《立法法》雖未規定規章以下其他規范性文件的立法權歸屬，但基于法制統一原則和法律優位原則，我們可以從《立法法》關于規章的限制性條款入手進行分析?！读⒎ǚā钒耸l的最后一款規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”根據法律規范的效力層級推知，規章以下的其他規范性文件同樣不得違反上位法規章的規定。因此，雖然《立法法》中并沒有對規章以下的其他規范性文件的制定進行規范，但是從其對地方政府規章的立法限制上看，作為地方政府規章下位法的其他規范性文件，自然也受相應的立法限制，即在沒有法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章為依據的前提下，規章以下的其他規范性文件不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。由此，可以認為制定規章以下的規范性文件對失信聯合懲戒措施進行規定是與《立法法》的立法原則不相符的。

二、失信聯合懲戒措施的適用范圍過于廣泛，有濫用趨勢

黨的十八大以來，習近平總書記在國內外多個場合強調要讓守信者受益，失信者受限。失信聯合懲戒措施制度無疑是全國法院系統管理失信被執行人的一把“利劍”。但是，近年來失信聯合懲戒措施存在泛化與濫用趨勢。在國務院門戶網站“政府信息公開專欄”中，以“黑名單”詞條全文檢索發現，網絡動漫產品黑名單、“地條鋼”生產企業和窩點黑名單、公共資源配置黑名單、物業服務企業黑名單、工程建設黑名單、醫療機構黑名單等各種名目、類型的行政黑名單層出不窮。[4]正如胡建淼教授所擔憂的那樣，“似乎誰都可以設立黑名單制度”。[5]

顯然，這種失信聯合懲戒措施在社會全領域泛化適用是存在弊端的。首先，具有制裁性質的行政處罰，不能泛化適用。刑法學鼻祖貝卡利亞曾言：“恥辱這種刑罰不應該過于經常地使用。因為，如果過于頻繁地借助輿論的實際效果，就削弱了它本身的力量。另外，這種刑罰也不應該一下子施用于一大批人，因為，如果大家都恥辱，就成了誰都不恥辱了?！盵6]（P63-64）其次，失信聯合懲戒措施的救濟程序不完善，例如被列為失信被執行人后如何恢復信譽，以什么方式恢復，恢復的效果如何等后續問題，都沒有在相應的法律規范中進行規定。

三、失信聯合懲戒措施與個人權利保障的平衡

失信聯合懲戒措施的泛化和濫用勢必會對個人權利保障造成沖擊。

首先，對懲戒對象隱私權的影響。失信聯合懲戒措施的有效開展是建立在大數據時代的信息共享基礎上的。在大數據時代，信息傳播的速度太快，個人信息具有易擴散性和不可逆性，部分個人信息的泄露還可能導致全部個人信息被識別。在中國，身份證號碼是每個公民身上獨有的標簽，根據身份證號碼可以查找出公民的很多私人信息，所以身份證號碼理當是隱私權的一部分。[7]在十三屆全國人大二次會議記者會上，有記者提問，“‘老賴信息被曝光，是否與隱私保護相沖突”。江西省高級人民法院院長葛曉燕回應稱：“公布失信被執行人的有關信息，符合法律規定。隱私權是人的一項基本權利，受到法律的保護，人民法院對此高度重視，在執行工作中也嚴格依法保護。但是，公布失信被執行人的相關信息和隱私保護之間并不矛盾。首先，法院并不是對所有的失信被執行人都進行公開曝光，只是選擇其中情節嚴重的失信被執行人予以公開曝光，以敦促他們盡快履行法定義務，在社會上形成守信光榮、失信可恥的社會風尚。對于公開的內容來講，嚴格限定在法律的范圍之內。法律和司法解釋沒有規定可以公開的信息，人民法院一律不得公開，例如對失信被執行人的工作單位、聯系方式等內容就不會公開。即使對依法可以公開的失信被執行人信息，人民法院在公開的時候，也采取一些技術性處理，例如對他的身份證信息上有關出生年月數字給予隱去，這樣做的目的也是盡可能地保護隱私?！比嗣穹ㄔ汗际疟粓绦腥松矸葑C號碼的時候做了簡單的隱私保護，這種做法在一定程度上保護了失信被執行人的隱私權，也可以反映出最高人民法院在進行公開失信被執行人信息時遵循了保護個人合法權益的原則。但是在互聯網時代，不法分子很容易根據最高人民法院公布的信息再結合其他信息確定某個人的身份證號碼。并且，由于缺乏失信被執行人信息公布程度的具體規定，在司法實踐中，各地對于失信被執行人信息公布程度不一。為了發揮足夠的威懾作用，有些地方法院將失信被執行人的照片、姓名、身份證信息在網站甚至在廣場的顯示屏上滾動播放。另外，對于是否能夠公布失信被執行人的其他信息，法律缺乏相應的規定，這也將導致實踐中各地做法不一，極易出現不當損害失信被執行人權益的情形。

其次，對被懲戒對象名譽權的影響。失信被執行人名單制度目的在于促使被執行人履行義務，挽救信譽。但是在實踐中因為缺乏統一法律規定，各地把握不好尺度。其一，在公布內容上，有些地方法院公布的內容超過《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》中規定的范圍。例如，在社交平臺上公布失信被執行人信息時加上失信人的照片。其二，法院可以自行選擇向社會公布失信被執行人信息的方式。各地法院采取各種各樣的手段進行公開發布、推送信息，以求達到廣泛傳播的目的。例如，在電影院、廣場等公共場合的電子屏幕上滾動播放失信被執行人的信息，在失信被執行人手機上安裝來電鈴聲提醒來電人員失信被執行人已失信。失信被執行人名單制度作為一種法院執行手段，對被執行人實行的是信用懲戒，讓被執行人在信用上受損，削弱其開展經濟生活的能力，但對其名譽進行貶損，降低其整體社會評價，不應成為聯合懲戒措施的目的。更為關鍵的是，在被懲戒人履行應盡義務之后，經濟性的信用可以立即恢復，但是社會評價卻短時間內難以恢復，甚至有些是不可逆的。這些不良影響并不會隨著義務的履行而消失，甚至會給被執行人的家人也帶來精神上的損害和社會評價上的減損。[8]因此，有學者提倡公民享有被遺忘權，被遺忘權應當視為隱私權在互聯網時代延伸出來的一種新的權利類型。[9]也有學者提出被遺忘權屬于個人信息權的一種，[10]現在學術界對于被遺忘權的討論還有諸多爭議，但是不可否認的是被遺忘權已經出現在公民基本權利研究的視野中。

四、規范失信聯合懲戒措施制度以求保障被懲戒人的公民權利

僅僅靠在實施失信聯合懲戒措施時規范一些執行手段是不足以保護失信被懲戒人的個人權利的，只有從根源上規范設置失信聯合懲戒措施的立法權限，補足目前法律規范上的漏洞，才能讓這一制度措施真正發揮功能作用。當前，實現失信聯合懲戒措施制度的高度法治化，既是黨和國家所倡導的政治要求，也是建設法治國家的重要內容。因此，從中央到地方的各個部門在制定失信聯合懲戒措施時，都要遵循黨和國家政策的基本要求，遵循現代法治原則，將相關政策轉化為具體立法。

首先，在立法層面要遵循《立法法》和《行政處罰法》等法律的相關規定，在立法權限內制定統一的失信聯合懲戒措施規范體系。也就是說，在全國范圍內要有統一的關于失信聯合懲戒措施的法律或行政法規，這樣才能讓下位法立法時有統一的參考標準，更好地在地方立法權限范圍內發揮其積極性和主動性，在保障公民權利與發揮失信聯合懲戒措施功能之間找到平衡，以免用力過猛，造成對公民的自由與權利的過度限制。[11]（P417-418）

其次，在執行失信聯合懲戒措施時尤其要注意程序上的規制。在執行失信聯合懲戒措施時要遵循正當程序原則，要保障失信被懲戒人的陳述權和申辯權，在必要的時候還要加入聽證程序。失信聯合懲戒措施的效果是有目共睹的，但是越是作出對行政相對人不利的決定越要注重程序的控制。

最后，在設立失信聯合懲戒措施的同時要完善信用修復等后續工作程序。失信聯合懲戒措施并不應伴隨被懲戒人一生，其實行的主要目的是為了督促其履行其應當履行的義務，在達到目的后，如何對其信譽進行恢復就成為更為重要的問題 。通過信用修復立法、信用修復程序完善以及信用修復的社會教育宣傳等方式，對已經不屬于失信被懲戒的人的信譽進行重新恢復。