地方政府如何變身風投？

南方周末記者 黃金萍

在南京舉行的2019年全球新能源汽車供應鏈創新大會上，博郡iV6新能源汽車出場亮相。2020年6月15日，南京博郡汽車宣布造車失敗。

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★地方政府引導基金開啟了一輪“造富神話”，扎堆投資熱門行業。

“基金＋項目＋園區”的一體化生態鏈，已成地方招商的標準配置和產業升級“核武器”。

“它試圖把政府和市場兩只手結合起來，產業規劃產業布局排在第一位、盈利在第二位，很難按照完全市場化的方式去考核。檢驗其投資績效，可能要若干年后才能有定論。”

2020年夏天，政府投資的企業故事一再成為輿論焦點。

合肥市政府被戲稱為“中國最牛風險投資機構”，收獲頗豐。但失敗的案例也比比皆是——從賽麟、博郡、拜騰等接二連三停擺的新能源車企，再到南京德科碼、成都格芯、陜西坤同等擱淺的半導體企業，皆有地方政府入股。

近年來，地方政府變身風險投資人，背后無非是招商競賽的升級。為吸引企業落地，地方政府通過地方融資平臺、產業引導基金等方式入股企業，“以基金撬動資本，以資本引入產業”。

“拿到政府投資，對企業來說肯定是好事，這些錢便宜、且有地方政策傾斜，但它破壞了市場規則，無法讓真正市場化的企業脫穎而出。政府成為風險投資人，豈非裁判員下場當起運動員？”一家金融類國企的研究院負責人錢進對南方周末記者說。

他認為，風險投資意味著高風險和高回報，而政府投資用的是納稅人的錢，即使投資也應該投向醫療、教育等公共基礎設施、社會公共服務，而非汽車、手機、互聯網等市場充分競爭產業。

從1990年代初開始，地方政府就開始設立投融資平臺，以應對本地基礎設施建設的投融資需求，并嘗試投資企業。十年后，各類政府引導基金逐漸粉墨登場，扎堆投資熱門行業公司。

根據第三方機構清科研究中心的數據，截至2020年第一季度，中國已設立政府引導基金1729只，目標規模10.75萬億人民幣，已到位規模達4.67萬億人民幣。

如此規模的資金掌握在政府手中，效果如何？

合肥成與敗

1991年，上海開始設立中國第一個地方政府投融資平臺——上海市城市建設投資開發總公司，隨后各地開始效仿。

地方融資平臺，集融資、建設和經營、債務償還為一體，代替政府進行直接、間接融資，為地方政府解決了融資渠道少但又急需進行基礎設施建設的難題。

這類地方投融資平臺，以城建開發公司、城市建設投資公司、城建資產公司等為代表，多采用國有獨資形式，其資金來源主要為公共設施收費、經營收入和財政資金等。在應對1998年亞洲金融危機、2008金融危機期間，地方融資平臺作為活躍的投融資主體，獲得了快速發展。

作為“中國最牛風險投資機構”，合肥市迄今最為人津津樂道的一個成功案例——入股合肥京東方，就是通過地方投融資平臺來完成的。

2008年10月，京東方（000725.SZ）與合肥市人民政府、合肥市建設投資控股(集團)有限公司（以下簡稱“合肥建投”）、合肥鑫城國有資產經營有限公司（以下簡稱“合肥鑫城”）共同投資成立合肥京東方光電科技有限公司（以下簡稱“合肥京東方”），建設一條第6代薄膜晶體管液晶顯示器件（TFT-LCD）生產線。

合肥建投的股東是合肥市國資委，合肥鑫城的股東則是合肥新站高新技術產業開發區國有資產管理局。合肥京東方這一合作敲定前后，合肥建投的總經理、董事長，分別為財政局副局長與局長。

根據此前的投資框架協議，這一生產線總投資175億元人民幣，合肥市方面除了籌集90億元的資本金、另與京東方一起申請國開行85億元的銀團貸款。這一年，合肥市財政收入為301億元。

合肥在投資京東方的同時，還投資了一個等離子顯示器項目。2009年6月，安徽鑫昊等離子顯示器件有限公司（簡稱安徽鑫昊）成立，參照合肥與京東方合作模式，先由合肥鑫城代建，引入日立的等離子生產線，再由四川長虹電子控股集團有限公司（以下簡稱“四川長虹”）融資收購股權。

這家注冊資本16億元人民幣的公司，后來因為等離子產業技術線路沒落而不得不轉型，還引發了四川長虹內部人就“決策中濫用職權、造成國有資產損失”公開舉報的風波。目前四川長虹和合肥鑫城各持有安徽鑫昊68.75%和31.25%的股份，在陸續出售閑置生產設備之外，這家公司最主要的業務是房地產。

如是金融研究院院長管清友對南方周末記者表示，大家都很羨慕合肥，它抓住了產業賽道，當然確實也有一定的冒險成分，假如京東方投失誤了，幾十億就沒有了，也不是不可能的。從投資項目來說，能投中20%-30%都已經相當不錯，還有更多不為人知、沒能投中的。

而今，合肥國資對屏的投資熱情依舊不減。

2018年9月，柔性顯示屏企業維信諾（002387.SZ）與合肥芯屏產業投資基金（有限合伙）、合肥合屏投資有限公司、合肥興融投資有限公司合資成立合肥維信諾科技有限公司（以下簡稱合肥維信諾），項目投資總額440億元，其中注冊資本金220億元（180億元由合肥三家公司各籌集60億元、40億元由維信諾籌集），另外220億元由項目公司以債權融資方式籌集解決。

合肥這三家公司分別屬于合肥建投、合肥新站高新技術產業開發區國有資產管理局、合肥市包河區國有資產監督管理委員會。

不過，2019財年，維信諾的第一大客戶居然是合肥維信諾，銷售金額8.04億元、約占其年度銷售總額的30%。

2020年7月3日，維信諾回復深交所對其2019年年報的問詢函稱，對合肥維信諾8.04億元營業收入包括兩部分：技術許可和技術服務收入8.01億元、零星租賃收入329萬元。

此外，2019年，公司收到各類政府補助11.23億元，其中確認在當期損益的政府補助10.55億元。同年，公司的凈利潤僅為6403.03萬元。如果拋開這第一大客戶和政府補助，維信諾的營收僅為16.86億元、凈利潤為－9.91億元。

“產業要久久為功，需要一定的投資周期。合肥最大的成功，不是投資模式的成功，而是幾任政府領導能夠就一張產業藍圖干到底。”張江高科（600895.SH）前總經理、園區資本聯盟執行主席葛培健對南方周末記者坦言，“我投了很多項目，我認為投資最大的風險是地方政府官員的任期與項目投資收益周期如何有效掛鉤，而不是項目本身。”

產業引導基金登場

地方融資平臺獲得超常規發展，肇始于2008金融危機。

2009年，央行和銀監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。

隨后，地方融資平臺信貸規模激增，超規模負債、地方政府違規擔保、項目資本金不足、財務管理不規范等問題隨后顯現。

為防范金融風險，自2010年6月起，國務院陸續出臺了一系列規范地方政府投融資平臺發展和融資的政策。其中，2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》，明確要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，地方融資平臺公司被迫市場化轉型。

2014年底，合肥建投也提出公司轉型發展的思路：以市場化方式參與城市基礎設施建設，繼續為政府提供服務；通過實施專業化的國資運營管理，充分發揮在國有資本投資及運營方面的作用。

盡管如此，地方融資平臺的資金效率仍不高。根據《中共合肥市建設投資控股（集團）有限公司黨委落實巡察反饋意見整改情況的通報》，2018年年中，合肥市委第三巡察組對合肥建投開展巡察，發現合肥建投巨額資金沉淀賬面，2017年其本部賬面銀行存款平均余額高達344億元。

這一年，合肥建投的合并資產總額為近3920億元、負債總額2388億元，而公司年度營收僅為204.34億元、凈利潤3.02億元。

錢進認為，對這些融資平臺來說，“哪怕沒有增值，能夠保住資產總值就行了，它要的是銷售收入，而不是利潤，把企業做大就行了，至于賺多少錢對它來說沒有太大的意義。”

不同于過去地方融資平臺的資金主要通過發債的方式募集，政府引導基金是由政府出資，資金來源主要為歷年的財政存量資金，或是原有工業、農業、科技等專項發展資金的整合。

早在2002年1月，為吸引和帶動社會資本投資中關村園區內的小型科技企業，中關村管委會出資設立了中關村創業投資引導資金，以跟進投資的方式鼓勵創投機構投園區的企業。這是中國第一只由政府出資設立的具有“引導”之名的創業投資引導基金。

此時各地方政府開始嘗試，但規模都不是很大。直到2015年財政部出臺《政府投資基金暫行管理辦法》、2017年發改委出臺《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，政府引導基金才呈爆發式增長。

清科研究中心向南方周末記者介紹，基于政策性基金的本質，多數政府引導資金要求投資本地項目數量或金額達到一定比例，比如要求設立引導基金總規模的60%-80%投資于本地擬扶持特定產業。

地方政府引導基金開啟了一輪“造富神話”，扎堆投資熱門行業。各種創新小鎮、產業孵化器，以及新能源汽車、半導體項目投資熱潮，很大程度得益于此。但這種“產業沖浪現象”，卻造成了低水平、同質化競爭。

在葛培健看來，相較于過去的政府融資平臺直接投資，政府引導基金的進步之處在于引入了外部資金，通過多元混合的投資主體，建立起風險防范的內在制衡機制。

業內最推崇的案例是義烏LED產業園。2016年，義烏國資運營公司攜手IDG資本、上市公司木林森（002745.SZ），40億元競購歐司朗的全球照明業務（朗德萬斯）。隨后，木林森55億元投資的LED照明項目和歐司朗照明全球中心落地義烏工業園，加上此前引進的總投資60億元的華燦光電項目、總投資20億元的瑞豐光電項目，義烏國資通過“無中生有”打造了一條LED全產業鏈。

但失敗的案例也俯拾即是。2020年6月15日，南京博郡新能源汽車有限公司（簡稱博郡汽車）發布公告，將出售車型平臺等各種核心技術，宣布造車失敗。這家成立于2016年底的新能源車企，股東中就有三家政府產業投資基金、合計持股41.26%，再加上淮安市淮陰區國資委旗下的淮安園興投資有限公司持有的12.35%，國資占比一半以上。

2020年6月底，另一家同在南京的拜騰汽車（南京知行新能源汽車技術開發有限公司），也宣布大規模裁員、重組。它的股東除了創始團隊之外，就是由南京市人民政府（授權國有資產監督管理委員會履行出資人職責）的孫公司——南京興智科技產業發展有限公司、蘇寧投資有限公司等聯合成立的南京啟寧豐新能源汽車產業投資基金合伙企業（有限合伙）。

和君咨詢在2019年5月發布《政府產業引導基金白皮書》稱，“基金＋項目＋園區”的一體化生態鏈，已成地方招商的標準配置和產業升級“核武器”。和君資本自身也是政府產業基金的基金管理人。

葛培健對南方周末記者表示，政府引導基金投資，要更多地發揮市場主體作用，政府更應該管產業定位、投資程序規范、資金來源合規、對項目投資的全程監管。避免政府該到位的沒到位、不該到位的又越位了，既是運動員、又是教練員，還是裁判員，混淆角色，投資風險就大了。

績效評價長期缺位

在2016年第10期《新產經》雜志上，浙江大學經濟學院博士后馮毅發表論文《發展政府產業基金需謹慎》，其中寫道，有些地方政府采取財政資金劣后、承諾對基金參與者保本最低收益的方式，吸引銀行理財資金進入，從而達到財政資金放大的目的。政府這種明股實債的方式加大了地方財政風險，這實際上是踩紅線的行為。

在他看來，這種政府產業基金是換了身份的政府直接投資，這對于進一步深化的市場化改革不利。

清科研究中心在《2019年中國政府引導基金發展研究報告》中指出，中國政府引導基金市場存在著投資節奏普遍較慢的問題。根據清科2019年政府引導基金排名數據，截至2018年底，30家政府引導基金上榜機構累計管理基金規模合計已超過5000億元人民幣，而累計已投資金額占比僅為53.6%。

究其原因，一方面為防止國有資產流失，部分引導基金的重大事項需要層層審批，間接影響到引導資金的出資節奏；另一方面，省級、地市級及區縣級政府引導基金往往設置較嚴格的返投比例，亦會影響引導資金的投資效率。

部分引導基金為了發揮財政資金的帶動作用，針對投資領域、投資規模、參股基金主體資格等設置了不同的限制條件，使得引導基金市場化程度較低。

從他們的調研結果來看，超過50%的政府引導基金管理機構認為，現階段引導基金的投資壓力主要來自于缺乏符合條件的項目及較高的返投比例。此外，符合條件的優質基金管理人較少、投資團隊經驗匱乏等因素也為政府引導基金的投資帶來不利影響。

2020年6月18日，《國務院關于2019年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》也提到類似的情況。一些政府投資基金在設立階段統籌不夠、項目儲備不足、難以及時落地形成有效投資。

抽查8省47只政府投資基金實際到位的1272.74億元中，有422.74億元（占32.4%）未開展投資，其中21只基金的11074億元超過2年未實際投出，35只基金的管理公司仍按籌資全額計提管理費20.95億元。抽查18個城市及開發區設立的中小企業創業投資基金發現，有54.6億元（占40.1%）長期未使用；支持的1925家企業中，有489家（占25.4%）不屬于中小企業。

其實，關于政府如何投資的問題，2019年7月1日，中國政府投資領域第一部行政法規《政府投資條例》就給出了答案——明確政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。

該條例早在2001年就開始起草，歷經近20年討論才終于發布。

但地方政府更熱衷于產業投資，帶動產業經濟發展。而且，政府產業基金的績效評價長期缺位。

錢進對南方周末記者表示，誰都想用政府的錢，問題是政府的錢給誰呢？　這中間可操作空間巨大。即使這些產業基金的投資失敗，只要程序正確，也只能算作企業經營失誤，沒有人會受到追責。

他說，更糟糕的是，企業拿到政府投資以后，無形中增加了企業信用，往往能在銀行貸到更多的錢，拿到更多的產業資源。一旦企業經營失敗，不僅政府的錢沒了，銀行貸款也沒了。

管清友對南方周末記者表示，政府引導投資基金為中國獨有，它試圖把政府和市場兩只手結合起來，從基金創辦意圖來說，產業規劃產業布局排在第一位、盈利在第二位，因此也很難按照完全市場化的方式去考核。檢驗其投資績效的標準，就像當年合肥投資京東方那樣，可能要到若干年后才能有定論。