代際公平視角下地方政府存量債務(wù)化解路徑研究

摘 要 文章引入代際思維，在分析地方政府存量債務(wù)代際安排必要性和可行性的基礎(chǔ)上，提出新建優(yōu)化、存量打包、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)化融資是化解地方政府存量債務(wù)的具體路徑。

關(guān)鍵詞 代際公平 地方政府 存量債務(wù) 結(jié)構(gòu)化融資

中圖分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1代際公平的內(nèi)涵

1988年學(xué)者T.R.Page正式提出代際公平的概念，指出代際公平問題就是當(dāng)前決策的后果如何在后代人之間進(jìn)行公平分配的問題。第一，從邏輯聯(lián)系看，代際公平是可持續(xù)發(fā)展所追求的終極目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不僅要保證共時(shí)性的代內(nèi)公平，也需要維持歷時(shí)性的代際公平;第二，從要求看，當(dāng)代人的發(fā)展不能以損害后代人的發(fā)展能力為代價(jià)，同時(shí)后代人對(duì)于當(dāng)代人做出的正向努力也應(yīng)當(dāng)做出補(bǔ)償，也是要激勵(lì)當(dāng)代人更多地顧及后代人的權(quán)益。

2地方政府存量債務(wù)代際安排的必要性

近年來，隨著城市化進(jìn)程加快，地方政府債務(wù)增加，形成了體量較大的政府存量債務(wù)。截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額183862億元，其中，一般債務(wù)109939億元，專項(xiàng)債務(wù)73923億元;政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。從債務(wù)期限看，地方政府存量債務(wù)2015年到期3.1萬億元，占20%;2016年到期2.8萬億元，占18%;正是遵循這一邏輯，置換債券應(yīng)運(yùn)而生，因此，采取有效手段來保證地方存量債務(wù)實(shí)現(xiàn)合理的代際安排，是切實(shí)化解地方政府債務(wù)壓力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

3地方政府存量債務(wù)代際安排的可行性

在這里，我們以PPP模式為例，從其具有的公共性、體量性、期限長和整合性的特點(diǎn)出發(fā)，分析地方政府存量債務(wù)代際安排的可行性。

3.1公共性

從發(fā)達(dá)國家PPP發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式聚焦在公用事業(yè)領(lǐng)域的公共性特征非常明顯。在中國，近幾年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)量和投資額持續(xù)增長，截至2018年末，全國PPP項(xiàng)目覆蓋19個(gè)一級(jí)行業(yè)領(lǐng)域，管理庫內(nèi)各行業(yè)累計(jì)PPP項(xiàng)目數(shù)排在前三位的分別是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，合計(jì)占管理庫項(xiàng)目總數(shù)的63%;基本公共服務(wù)領(lǐng)域，涵蓋文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等，項(xiàng)目數(shù)和投資額占比均超過10%。

3.2體量性

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在1984年到1994年間，全世界范圍內(nèi)估計(jì)有1121項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施采用民營化方式融資，平均每年籌資總額600億美元，總籌資金額超過6600億美元。隨著PPP模式在國內(nèi)的廣泛應(yīng)用，PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額持續(xù)增長，截至2018年末，管理庫項(xiàng)目累計(jì)8654個(gè)，從世界各國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)擴(kuò)張階段伴隨著明顯的債務(wù)凸顯期，但進(jìn)入成熟時(shí)期，地方政府融資需求會(huì)相應(yīng)地有所下降，所以，在擴(kuò)張期采取有效的舉措破解融資難題勢在必行。

3.3期限長

發(fā)改委等6部門發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限最長不超過30年。使用周期和經(jīng)營期限長，意味著后代人對(duì)于這些項(xiàng)目是直接受益的，這就為地方政府存量債務(wù)代際安排提供了可能性。

3.4整合性

2016年以來，以PPP為載體，諸如PPP產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導(dǎo)基金、資產(chǎn)證券化等一批新型結(jié)構(gòu)化融資產(chǎn)品蓬勃發(fā)展，成為破解融資難題的有效途徑。如PPP資產(chǎn)證券化方面，2017年2月，國內(nèi)首單PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目“太平洋證券新水源污水處理服務(wù)收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”成功發(fā)行，發(fā)行總規(guī)模達(dá)到8.4億元。而伴隨資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)快速發(fā)展，其融資優(yōu)勢越來越突出，推進(jìn)效率非常高，已發(fā)行的項(xiàng)目中不少發(fā)行規(guī)模都超過了10億元。顯然，通過整合各類金融資產(chǎn)，能夠有效拓寬融資渠道，減輕地方政府債務(wù)壓力。

4化解地方政府存量債務(wù)的具體路徑

4.1堅(jiān)持新建優(yōu)化，穩(wěn)妥推進(jìn)PPP模式

一是按照項(xiàng)目特點(diǎn)，合理選擇BOT、BOO、BOOT等具體運(yùn)行方式;二是營造良好的法律制度環(huán)境，良好的法律制度環(huán)境是保證項(xiàng)目持續(xù)健康運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)合理代際安排的根本保障。

4.2力推存量打包，積極盤活存量資產(chǎn)

一是采取增量與存量打包的方式，從社會(huì)資本方換回一部分現(xiàn)金緩解資金壓力;二是拿出一部分存量資產(chǎn)，采取TOT或ROT方式，將經(jīng)營管理權(quán)交由基金等投資人，從基金換回等量現(xiàn)金用于債務(wù)償還或新建項(xiàng)目;三是做一些使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目，然后在運(yùn)營期做發(fā)債、IPO、ABS等，從資本市場再融資。

4.3大力支持平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展

一是要進(jìn)一步研究制定相關(guān)政策措施，引導(dǎo)支持融資平臺(tái)市場化運(yùn)作，加快建立自主融資、自主經(jīng)營、自主償債、自負(fù)盈虧的市場化運(yùn)作模式;二是引導(dǎo)平臺(tái)公司盤活資金資產(chǎn)，可以通過發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，以基金的形式籌集資金，實(shí)現(xiàn)表外化融資;三是支持平臺(tái)公司拓寬經(jīng)營領(lǐng)域，繼續(xù)提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會(huì)展、物流、廣告等服務(wù)的同時(shí)，結(jié)合城市發(fā)展需要，積極拓展市政管理服務(wù)、城市配套管理服務(wù)等方面的業(yè)務(wù)。

4.4加快建立結(jié)構(gòu)化融資體系

一是推行資產(chǎn)證券化，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化，不僅可以盤活存量PPP資產(chǎn)吸引更多社會(huì)資本參與到政企合作中，更可以借助其風(fēng)險(xiǎn)隔離功能提升項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營能力。二是探索運(yùn)用產(chǎn)業(yè)基金，發(fā)揮綜合效益。可以設(shè)立新興或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以財(cái)政資金為杠桿，對(duì)于新建類項(xiàng)目，政府可以發(fā)起母基金，吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本參與建設(shè)。

作者簡介：馮秀萍（1987—）女，福建三明人，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，中共常德市委黨校講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地方財(cái)政。

參考文獻(xiàn)

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[2] 呂漢陽.PPP模式：全流程指導(dǎo)與案例分析[M].中國法制出版社，2016.