基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的農業(yè)特色小鎮(zhèn)治理體系建設

[提 要]農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設是實施鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化和推進鄉(xiāng)村治理現代化的重要載體。深具市場競爭力的特色產品與服務是農業(yè)小鎮(zhèn)高質量發(fā)展的基礎，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是夯實這一基礎的保障。清茶小鎮(zhèn)的案例表明，農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設在主體分利秩序、城鄉(xiāng)要素流動、文化價值實現等方面仍顯不足。要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維構建農業(yè)特色小鎮(zhèn)的治理體系：以城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維，形成更為健全的城鄉(xiāng)要素流動機制;順應新型城鎮(zhèn)化趨勢，重構小鎮(zhèn)空間功能布局;凝練農業(yè)特色文化，并將其深度嵌入產業(yè)發(fā)展進程中，促進其多元價值實現;按照城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)治理思路，構建以地方政府、企業(yè)、社會組織和農民為主體的多元治理體系。

[關鍵詞]農業(yè)特色小鎮(zhèn);城鄉(xiāng)融合;治理體系;重構

[作者簡介]劉海健（1982—），男，淮陰工學院人文學院講師，蘇北發(fā)展研究院研究人員，博士，社會工作師，研究方向為農村社會學、經濟人類學。（江蘇淮安 223001）

[基金項目]江蘇省社會科學基金項目“農村產權改革中的民情基礎培育機制研究”（17SHC008）;江蘇高校哲學社會科學優(yōu)秀創(chuàng)新團隊“蘇北發(fā)展與社會治理研究”（2017ZSTD018）

一、問題的提出

黨的十九大以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為我國新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要目標，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要維度。2019年12月通過的《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》為我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了基本理念和整體框架。城鄉(xiāng)融合發(fā)展強調堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的思維，旨在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，協調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置。突出以工促農、以城帶鄉(xiāng)，破除制度弊端、補齊政策短板，率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系[1]。

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策導向來看，農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設完全可以作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效載體[2]。農業(yè)特色小鎮(zhèn)是以特色農業(yè)產業(yè)為基礎，融入生態(tài)宜居、民俗文化等特征，旨在打造具有明確的特色農業(yè)產業(yè)定位、農業(yè)文化內涵的多業(yè)態(tài)協調發(fā)展的新型現代農業(yè)發(fā)展空間[3]。從整體上看，農業(yè)特色小鎮(zhèn)也具備其他類型特色小鎮(zhèn)的一般特征，同時以特色農業(yè)為核心，體現農耕文明。從理想狀態(tài)來看，農業(yè)特色小鎮(zhèn)可通過整合農業(yè)、城鎮(zhèn)、科技、文化、創(chuàng)新等要素，構建“產、城、人、文”四位一體、實現農業(yè)與其他產業(yè)融合發(fā)展的綜合體，完全契合我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化理念[4]。農業(yè)特色小鎮(zhèn)的基礎是農業(yè)，以小城鎮(zhèn)的集群方式發(fā)展特色農業(yè)，可帶動農民更好地發(fā)揮自身農耕技藝，提升市場參與能力和生計水平。以特色小鎮(zhèn)為載體發(fā)展農業(yè)，可以吸引城市各類人才到小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，成為城市居民和農民間互動重要連接點，這是其他類型的特色小鎮(zhèn)不具備的突出特點。而且，我國東部發(fā)達地區(qū)的農業(yè)特色小鎮(zhèn)具備鏈接城鄉(xiāng)資源和要素、推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的更好條件。農業(yè)特色小鎮(zhèn)通過打造高品質的產業(yè)社區(qū)和居住空間，可以吸引城市居民前來創(chuàng)業(yè)和居住，達到城市居民回流農村的目的。城市居民可用自己的經驗、專長、技藝以及文化修養(yǎng)參與鄉(xiāng)村振興實踐中，促進各類要素從城市流向農村，從而實現城鄉(xiāng)社會在市場、治理和文明等維度的良性互動[5]。

國內外的農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設有共同關注的面向，但也存在不同的發(fā)展背景和發(fā)展策略。國外農業(yè)特色小鎮(zhèn)大多建立在特色農業(yè)集群的基礎上，將空間規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展和社區(qū)治理有機融合[6]。有學者指出，特色小鎮(zhèn)空間規(guī)劃應該更注重綜合性、長期性的規(guī)劃和發(fā)展，系統考量特色小鎮(zhèn)發(fā)展所需的條件和資源。除了關注產業(yè)轉型，還要將小鎮(zhèn)治理及共同體營造擺在突出位置[7]。此外，國外特色小鎮(zhèn)發(fā)發(fā)展日益重視基礎設施和公共服務建設，從以產業(yè)為本轉向“以人為本”，邁向了重視社區(qū)治理的維度[8]。國內的農業(yè)特色小鎮(zhèn)或一般意義上的特色小鎮(zhèn)建設也基本遵循這樣的原則，強調實現“產城人文”的目標[9]。國內相關文獻中，學者們重點關注了特色小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展、空間規(guī)劃、社會治理等方面。有學者指出，特色小鎮(zhèn)建設必然是一個融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展及基層社會治理現代化的綜合過程，而非單純的空間規(guī)劃和產業(yè)轉型過程[10]。在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，農業(yè)特色小鎮(zhèn)的治理體系變革也成為必然。

綜上所述，農業(yè)特色小鎮(zhèn)勢必轉向內涵建設階段，突破純粹以產業(yè)為核心的傳統路徑，而要從整體治理的視角推進農業(yè)社區(qū)的高質量發(fā)展。換言之，農業(yè)特色小鎮(zhèn)雖然以產業(yè)發(fā)展為基礎，但有效治理也是其重要使命和制度保障[11]。特色小鎮(zhèn)建設應將高質量發(fā)展理念延伸至社區(qū)治理層面，推動產業(yè)轉型、社區(qū)治理和文化傳承有機融合，使特色小鎮(zhèn)建設成為新時期社區(qū)建設的重要推力[12]。本文通過對江蘇省清茶小鎮(zhèn)的經驗分析，分析其存在的治理問題，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維構建農業(yè)特色小鎮(zhèn)的系統治理體系。

二、清茶小鎮(zhèn)的發(fā)展實踐

清茶小鎮(zhèn)所在的D鎮(zhèn)地處江蘇省鎮(zhèn)江市南郊，是茅山老區(qū)一個典型的丘陵鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也是江蘇知名茶葉產地之一。全鎮(zhèn)人口6萬人，轄11個行政村，1個集鎮(zhèn)居委會，集鎮(zhèn)建成區(qū)面積1.5平方公里。該鎮(zhèn)四季雨量充沛，光照充足。本地山地坡度不大，地形高低錯落，以酸性紅壤為主，適合茶樹生長。清茶小鎮(zhèn)以“萬畝茶園”為核心區(qū)，面積1.5萬畝，輻射面積6萬畝，人口1.7萬人。2017年，清茶小鎮(zhèn)躋身江蘇省農委確定的首批特色農業(yè)小鎮(zhèn)建設名錄。目前，清茶小鎮(zhèn)擁有10多個茶葉地方品牌，創(chuàng)建了以茶產業(yè)為主導的產業(yè)園區(qū)。在清茶小鎮(zhèn)的建設過程中，地方黨委政府、茶企和茶農的行動對小鎮(zhèn)茶產業(yè)的發(fā)展產生了不同影響。

作為一種綜合性的鄉(xiāng)村發(fā)展項目，農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設具有明顯的行政主導特色，地方黨委政府及相關行政管理部門成為農業(yè)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建與治理的首要主體。地方黨委政府的主導作用主要表現在如下方面：第一，提出農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設原則。一是彰顯小鎮(zhèn)的茶文化特色;二是按照特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建總體原則，打造“產業(yè)+城鄉(xiāng)+居民+文化”的發(fā)展格局;三是創(chuàng)新適應農業(yè)項目發(fā)展的行政管理體制，實行小鎮(zhèn)建設制度供給的個性化;四是堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，打造環(huán)境友好型社區(qū)。這四大原則，呼應了國家對創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的基本理念。第二，牽頭成立茶葉專業(yè)合作社以提高茶產業(yè)發(fā)展的組織化水平。D鎮(zhèn)先后共成立13個茶葉專業(yè)合作社。在茶葉專業(yè)合作社基礎上成立了一個茶葉專業(yè)聯社，入戶社員4500多人。第三，推動茶葉品牌打造以提升本地茶葉的認知度和美譽度。全鎮(zhèn)先后打造了10余個茶葉品牌，對茶葉產銷帶來一定助益。這些茶葉品牌曾獲農業(yè)博覽會銀獎、南京國際茶葉博覽會金獎和陸羽杯特等獎等。第四，清茶小鎮(zhèn)借力農業(yè)特色小鎮(zhèn)申報的契機，打造了以“茶”為中心的綜合性產業(yè)園區(qū)，周邊茶葉合作社實現集團化發(fā)展模式，形成統一的生產流水線以及銷售渠道。最后，以茶產業(yè)為核心延伸產業(yè)鏈，提升小鎮(zhèn)的總體運營績效。D鎮(zhèn)以茶為魂，開始發(fā)展健康養(yǎng)老、旅游民宿、茶藝展覽等新型業(yè)態(tài)。近年來，在鎮(zhèn)江市政府相關部門的主導下，清茶小鎮(zhèn)已完成了萬畝茶園休閑觀光農業(yè)規(guī)劃，并計劃建設觀光步道、茶文化展示中心、民俗風情館、游客接待點等配套設施，打造“生產、生活、生態(tài)”為一體的現代農業(yè)休閑觀光園。總之，地方政府從政策制定、資源鏈接方面為農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設提供了制度保障。

除了政府主導作用外，大量的茶葉生產、銷售及設備制造企業(yè)則是茶產業(yè)迅速壯大的中間組織。清茶小鎮(zhèn)的茶葉產業(yè)鏈形成了“公司+茶葉合作社+農戶”的運作模式。在企業(yè)的深耕下，清茶小鎮(zhèn)茶產業(yè)規(guī)模得以擴大，茶葉品牌也有了一定的知名度。小鎮(zhèn)的茶企類型眾多，除了茶葉生產企業(yè)外，茶葉生產技術創(chuàng)新類企業(yè)也有所發(fā)展。小鎮(zhèn)某茶業(yè)設備公司將磁懸浮及其控制技術應用于制茶設備中，實現制茶全過程無污染，對提升茶的品質起到一定作用。同時，茶葉生產設備的研發(fā)升級，也成為拓展茶產業(yè)鏈和價值鏈重要技術支撐。以制茶設備研發(fā)為動力，小鎮(zhèn)茶企的茶葉生產標準體系進一步完善，從茶樹栽培、加工和產品質量等三個方面推廣標準，小鎮(zhèn)規(guī)模以上茶葉生產企業(yè)全部采用了省級地方標準生產，特級茶葉的畝單產提高20%以上。茶企通過與國內外科研院所開展技術合作，研制了鮮葉原料一芽一葉、一芽二葉綠茶或紅茶的加工工藝，更新了產品標準。

茶農是清茶小鎮(zhèn)建設的核心主體和主要受益者，在整個茶產業(yè)發(fā)展、社區(qū)治理和茶文化傳承中中具有不可替代的主體性。茶農是茶葉產業(yè)連的一線從業(yè)者，以茶為重要生計來源，也形成了對茶產業(yè)認同感。以茶產業(yè)為基礎的農業(yè)旅游等業(yè)態(tài)也使茶農的生計方式趨于多元，小茶農不僅是茶葉產銷者，也成為茶文化民宿、農家樂等業(yè)態(tài)的經營者。在一些茶農精英的帶動下，小鎮(zhèn)茶農戶均增收3000多元，并帶動50多戶貧困戶通過茶葉種植而實現了增收致富。總體來說，在政策支持、技術創(chuàng)新和市場拓展的背景下，小鎮(zhèn)茶農生產經營狀況得到不斷改善，獲益水平有了一定提高。而且，在綠色化、品牌化經營策略的影響下，很多茶葉種植及生產大戶特別注重茶葉的綠色化生產，不盲目追求產量，在種植過程中不用農藥，引進先進的制茶設備，使茶葉品質得到了消費者的認可。一些由茶農經營的小茶廠所產綠茶品質極佳，雖然品牌知名度不高，卻因“酒香不怕巷子深”而時常斷貨。究其原因，在于這部分茶農本著誠信經營的理念，不唯產量看質量，才使茶葉不用任何營銷手段就可以吸引客戶。當然，如何使這少部分高品質卻無品牌知名度的茶葉有更高的產量和知名度，以促進茶農進一步增收，還需要從整體上解決特色小鎮(zhèn)建設實踐中的一些根本問題。

三、清茶小鎮(zhèn)的治理問題

經過近五年建設實踐，清茶小鎮(zhèn)吸收了來自浙江等特色小鎮(zhèn)建設的成功經驗，茶葉品質和知名度得到提升，到茶業(yè)特色在省內外形成了一定影響。然而，就目前的建設實踐來看，清茶小鎮(zhèn)還面臨一些治理問題，主要體現在分利秩序失衡、要素流動不暢、文化嵌入不足等方面。

（一）產業(yè)鏈中的分利秩序失衡

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要維度就是城鄉(xiāng)居民的利益協調，旨在促進城鄉(xiāng)居民各得其所，能從地方產業(yè)發(fā)展中獲得最理想的收益[13]。所以，利益協調或分配是一個最基本的小鎮(zhèn)治理面向。在清茶小鎮(zhèn)的案例中，茶農處于茶產業(yè)鏈條中的最末端，在分利秩序中處在較低的位置。由于茶葉處于完全競爭市場，大部分茶農僅為茶葉價格的被動接受者，在整個產業(yè)鏈上并無話語權與傳統中國特色農產品市場機制一樣，茶產業(yè)鏈中的大部分利潤均被中間商和生產企業(yè)獲取。這樣，茶農、茶商、茶企等參與主體利益分配的比例，茶企高于茶商，茶商高于茶農。茶農雖處于茶葉產業(yè)鏈的末端，卻是茶產業(yè)鏈條中最重要的茶葉種植主體、采摘主體和初制加工主體，在一定程度上決定了茶葉安全與品質。若利益分配格局對茶農不利，可能導致茶農降低生產成本，影響茶葉質量。在目前的茶葉市場環(huán)境中，茶商往往會過度逐利，極易導致其兼營其他茶類、大量收購外地劣仿冒茶葉、極力壓低收購價格等行為。茶類生產企業(yè)在茶葉產業(yè)鏈中居于主導地位，由于D鎮(zhèn)的茶企之間的競爭越來越激烈，側面導致茶葉品牌雜多、外來劣質茶涌入等現象，給本地優(yōu)質茶葉產銷市場帶來一定混亂。隨著產業(yè)鏈條的日益復雜化，一些小型茶企處于劣勢地位，于是將資金轉投其他項目。在這個過程中，茶農、茶商的資金均存在被企業(yè)轉移的風險，不利于茶產業(yè)健康發(fā)展。

（二）產業(yè)發(fā)展中的要素流動不暢

清茶小鎮(zhèn)分利秩序與其各類要素流動機制不無關系。茶產業(yè)屬于完全競爭市場，要想在品牌競爭中勝出殊為不易。我國特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建具有明顯的政策導向性，有的小鎮(zhèn)往往是在產業(yè)基礎、治理體制和民情基礎并未充分發(fā)育的情況下建成的[14]。盡管清茶小鎮(zhèn)基于特色產品而生，但作為項目或發(fā)展平臺的特色小鎮(zhèn)并未明顯提升小鎮(zhèn)茶葉產業(yè)的運營績效。究其原因，就在于小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展所需的要素流動機制還不健全。雖然地方政府提供了小鎮(zhèn)得以建立的政策和資金支持，但在現代市場環(huán)境下，小鎮(zhèn)能否實現高質量發(fā)展還要取決于其自身的投資和創(chuàng)業(yè)的吸引力。從實際情況看，清茶小鎮(zhèn)在創(chuàng)建中雖然得到地方財政的支持，但還缺乏活躍的人才、資金招引機制。一方面，參與清茶小鎮(zhèn)建設的主體還比較單一，未能搭建服務于各類人才的創(chuàng)業(yè)支持體系。對本地茶農而言，茶葉種植這個環(huán)節(jié)面臨嚴重的勞動力缺口。而且，茶農并未完全掌握綠色種植所需的技術。另一方面，小鎮(zhèn)經營創(chuàng)業(yè)環(huán)境不佳，意味著小鎮(zhèn)難以吸引工商資本進入，使小鎮(zhèn)產業(yè)轉型升級的資本較為匱乏。要素流動不暢的直接后果之一便是特色小鎮(zhèn)的基礎設施與公共服務建設無法得到保障，從而形成高質量發(fā)展需求與要素流動不暢的矛盾。特色小鎮(zhèn)的建設運營需要長期的投入才能產生規(guī)模效益，其中基礎設施和公共服務的投入是其中的重要前提，也是城鄉(xiāng)要素流動要解決的主要問題之一。然而，基礎設施建設耗資巨大，存在較大的融資風險。受制于要素投入及與其緊密關聯的基礎設施及共服務供給問題，清茶小鎮(zhèn)以茶為魂的旅游服務品質和經營效益難以根本提升。

（三）農業(yè)特色文化價值實現不足

農業(yè)特色小鎮(zhèn)要提升產業(yè)發(fā)展和綜合治理績效，需要利用好農業(yè)文化基因。在本案例中，清茶小鎮(zhèn)具有較長的茶葉種植傳統，在省市范圍內提升其文化傳播力具有一定的可能性。然而，我國茶文化源遠流長且類型多樣、分布廣泛，這也導致茶葉品牌及其附帶的茶文化競爭也較為激烈，知名度較低的區(qū)域茶文化很難形成廣泛的影響力。這種狀況突出表現在茶產業(yè)鏈打造效果方面：地方政府雖制訂規(guī)劃、投入資金以打造以茶文化為特色的民宿、采摘和農家樂等借力茶文化的新型業(yè)態(tài)，但茶文化元素并未深度嵌入其中，其價值實現度仍顯不足。在相關景區(qū)的開發(fā)上，仍未充分體現深厚的茶文化底蘊，“人造景觀”特點明顯，也沒有帶來理想的經濟效益。在這種情況下，“農業(yè)+文化+旅游”的發(fā)展策略雖有理論上的合理性，但在實踐中更多流于形式而難取得較好的經營績效。茶農、茶企和茶商在各自的種植、生產和經營活動中尚未有效融入茶文化元素，鄉(xiāng)村社區(qū)也未能從組織層面充分利用茶文化來推進鄉(xiāng)風文明建設，茶文化的商業(yè)價值和社會價值未能實現有機統一。

四、農業(yè)特色小鎮(zhèn)的系統治理體系

通過上文分析可知，清茶小鎮(zhèn)建設實踐中還存在分利秩序失衡、要素流動不暢和文化符號塑造不足等問題，在全國同類特色小鎮(zhèn)中具有一定典型意義。由于在資金、人才、市場、治理體制等方面存在劣勢，我國欠發(fā)達地區(qū)的這類問題可能更加突出。這些問題的解決，需要突破傳統的“重建輕管”發(fā)展路徑，形成系統性的解決方案。作為一種以農合為核心的綜合性鄉(xiāng)村發(fā)展項目，農業(yè)特色小鎮(zhèn)治理不能聚焦于空間規(guī)劃或產業(yè)發(fā)展，而要體現出整體性與系統性。尤其是在目前的鄉(xiāng)村空心化背景下，要進一步以農業(yè)特色為基礎，強化資源調配和鏈接，營造良好的市場環(huán)境，夯實新型社區(qū)治理，為農業(yè)特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展構建更完善的動力保障機制。為此，可從城鄉(xiāng)要素流動機制完善、小鎮(zhèn)功能布局重構、農業(yè)特色文化價值提升和多主體治理體系構建等方面進行改革創(chuàng)新。

（一）完善城鄉(xiāng)要素流動機制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要維度和動力就是解決城鄉(xiāng)要素流動問題。中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確提出著力破解影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。農業(yè)特色小鎮(zhèn)就是促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的重要推手，只有將發(fā)展要素問題解決了，農業(yè)特色小鎮(zhèn)才能獲得足夠的發(fā)展動力。具體而言，可以從以下幾方面推進農業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的城鄉(xiāng)要素雙向流動：一是在逐步打破城市落戶限制的同時，通過制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是改革完善農村承包地制度、三權分置實施方案、農村宅基地制度，以及集體經營性建設用地入市制度、財政投入保障機制、鄉(xiāng)村金融服務體系、資本下鄉(xiāng)機制和科技成果入鄉(xiāng)轉化機制。農村土地產權制度改革應在堅持保護農民利益的同時，著眼于活躍特色小鎮(zhèn)產業(yè)，形成農戶與市民風險共擔、利益共享的機制。按照小鎮(zhèn)治理法治化的原則，培育與小鎮(zhèn)土地產權改革相適配的民情基礎。三是完善城鄉(xiāng)基礎設施的共建共享機制。進一步加強城鄉(xiāng)交通等基礎設施互聯互通，重點完善特色小鎮(zhèn)的公共基礎設施建設，堅持先建機制、后建工程，推動鄉(xiāng)村基礎設施提檔升級，加快實現城鄉(xiāng)基礎設施的統一規(guī)劃、統一建設、統一管護。總之，城鄉(xiāng)要素流動旨在促進城市與鄉(xiāng)村各自價值的實現，突破原先城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)的傳統路徑。而農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設必然要求城鄉(xiāng)要素流動更加順暢，兩者需要在政策實踐中達成互相促進的良性關系，共同成為實現鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的動力。

（二）重構小鎮(zhèn)社區(qū)空間布局

地域空間重構是特色小鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展的重要基礎，也是因地制宜推進新城城鎮(zhèn)化的必要條件[15]。對農業(yè)特色小鎮(zhèn)來說，空間重塑和整體規(guī)劃必然要以農業(yè)為核心，以農耕文化為底蘊，融入其他相關業(yè)態(tài)，順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，完善功能區(qū)劃分而形成合理的產業(yè)空間組織形式[16]。在功能區(qū)劃種，要合理劃分核心產品生產區(qū)、居住區(qū)、基礎設施和特色景觀，為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展做好前瞻性設計。在小鎮(zhèn)功能區(qū)分布設計上，要充分考量小鎮(zhèn)原住民的生產生活需求，符合當地的人口特點，合理嵌入民風民俗。以此為原則，針對小鎮(zhèn)地勢特點、原有功能布局和產業(yè)關聯度等因素，科學設計特色景觀、產業(yè)核心區(qū)、示范區(qū)等功能布局。在農業(yè)特色小鎮(zhèn)社區(qū)空間塑造過程中，要著眼于滿足城市居民的休閑度假需求和順應新型城市化的趨勢，規(guī)劃設計適于市民與農民間的互動融合空間。比如，可嘗試打造市民農園，采用社區(qū)支持農業(yè)等方式提升特色農業(yè)品質及效益，同時增加城市居民參與現代農業(yè)的機會。為了促進城鄉(xiāng)社會之間形成常態(tài)化、更有效的交流互動，要從生活服務、健康服務和體驗服務等方面構建特色農業(yè)小鎮(zhèn)新型社區(qū)的服務體系。在這個過程中，需要特別注意加強小鎮(zhèn)的配套設施建設，按照宜居城市標準進行農業(yè)特色小鎮(zhèn)的配套設施建設。除道路、供水、供電、通信、污水垃圾處理、物流、寬帶網絡等基礎設施外，重點打造社交空間、休閑娛樂空間、健身設施和文化教育設施等。尤其是在高端旅游需求日漸旺盛的背景下，要深度利用小鎮(zhèn)農耕文化底蘊，積極發(fā)展康養(yǎng)產業(yè)，促進農、文、旅深度融合發(fā)展。在小鎮(zhèn)景觀打造中，首先要以滿足居民需要為主，兼顧游客需要。因此，在發(fā)展農業(yè)旅游項目時，應切忌盲目以3A級以上級別和標準打造旅游級景區(qū)，以免使小鎮(zhèn)的農業(yè)特色被旅游所遮蔽。在小鎮(zhèn)景觀打造中應首先以核心產業(yè)為本，適度挖掘當地不可替代的歷史文化元素，形成規(guī)模不一定大卻具有較強吸引力的地標性農業(yè)景觀。

（三）提升農業(yè)特色文化價值

特色小鎮(zhèn)是產業(yè)、文化、旅游和社區(qū)四大功能的疊加，是生產、生活、生態(tài)的融合，是“產、城、人、文”一體化的新型空間。凝練農業(yè)特色文化就是要準確把握農業(yè)特色小鎮(zhèn)的農耕文化之魂，并以恰當的載體激活這種文化。一方面，要將地方特色農業(yè)文化凝結為社會團結、社會整合的紐帶。要在城鄉(xiāng)要素流動、營商環(huán)境改善、社區(qū)治理實踐中將市場原則與產業(yè)文化相融合，推動政府、茶企、資本和茶農等利益相關者之間形成合理的利益聯結。其中，要以特色文化來增強外來企業(yè)的歸屬感與認同感，強化農戶對市場共同體的責任。充分運用禮治的傳統手段治理特色小鎮(zhèn)新型社區(qū)，善用“禮俗”處理各類經濟糾紛。另一方面，在特色小鎮(zhèn)的空間規(guī)劃中切實融入本地產業(yè)文化元素，營造深具文化特質的地方感。在小鎮(zhèn)空間的功能性規(guī)劃中融入地方產業(yè)文化，通過提升小鎮(zhèn)的社區(qū)功能實現居民的地方文化認同。在社區(qū)空間格局設計中，居住區(qū)、農業(yè)區(qū)、游覽區(qū)等功能區(qū)從總體上保留原有格局，保留并嵌入鄉(xiāng)村意象，防止為了實現功能集約而大拆大建。對原有民居進行適當改造，仍由原住民居住使用，并使庭院房屋自然地成為農業(yè)景觀的組成部分。在農業(yè)特色文化實體化和具象化上，扎實開展體現茶葉特色的社區(qū)文化活動，打造與產業(yè)文化相契合的農業(yè)特色文化園，使包含產業(yè)文化元素的農業(yè)旅游等新型業(yè)態(tài)進一步實體化。延伸農業(yè)文化內涵，根據小鎮(zhèn)核心產品發(fā)展養(yǎng)生茶道、田間運動和健康養(yǎng)老等業(yè)態(tài)拓展，以產業(yè)文化延伸農業(yè)特色小鎮(zhèn)的價值鏈。

（四）構造多元主體治理體系

無論是城鄉(xiāng)要素流動、空間布局重整、還是小鎮(zhèn)文化培育，都需要有效的治理體系作為保障。在農業(yè)特色小鎮(zhèn)治理中，需要構建地方政府、企業(yè)、社會組織和農民為主體的多元治理體系。地方政府在特色小鎮(zhèn)建設中是平臺搭建者、公共物品提供者、外部效應消除者，應著重研判趨勢、編制規(guī)劃、制定政策和統籌制度設計、全局性事項管理等，從宏觀層面促進小鎮(zhèn)治理精細化。具體來說可從以下四方面展開：一是對政府相關部門的權限、責任上進行精細化和規(guī)范化，實現促進特色產業(yè)發(fā)展的多規(guī)合一。在農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設管理中，由農業(yè)農村部門牽頭，住建、商務、水利、文旅等部門要明確各自的行政職責，職能分工要進一步科學化、規(guī)范化，實現多部門聯動機制。針對小鎮(zhèn)產業(yè)特點，完善“三資”管理系統，把農村土地租賃合同、買賣合同等全部納入系統管理，減少合同管理漏洞，增強農業(yè)產業(yè)發(fā)展的法制化和規(guī)范化。二是制定完善小鎮(zhèn)的招商引資、政府監(jiān)管評估和服務體系。完善小鎮(zhèn)各類項目落地的實施細則，從產業(yè)特色、文化要素、、環(huán)境友好度、農民生計等維度上制定小鎮(zhèn)項目選擇標準，以更加科學的機制引導社會資本參與特色農業(yè)小鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展。提升小鎮(zhèn)項目招引開放化水平，在小鎮(zhèn)推行商事登記制度和投資便利化等國際通行規(guī)則。充分利用互聯網和大數據技術，嘗試采用眾包模式等吸引各類人才到小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)。三是完善特色小鎮(zhèn)社區(qū)綜合服務中心功能，設置針對特色農業(yè)及其項目運行的服務窗口，優(yōu)化服務流程，規(guī)范服務標準，完善信息服務系統，實行代辦服務、首問負責等制度。四是在滿足新型鄉(xiāng)村社區(qū)治理的共性和一般標準的基礎上，形成深具本地農業(yè)特色的社區(qū)治理模式。堅持開放性原則，通過公益創(chuàng)投和政府購買等形式，善用社會力量參與小鎮(zhèn)治理，同時將小鎮(zhèn)的茶行業(yè)協會、商會等發(fā)展成為小鎮(zhèn)社區(qū)治理的重要力量。

五、余論

我國的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建熱潮已持續(xù)數年，其中暴露出了房地產化、行政主導、績效欠佳、缺乏特色等問題。為解決這些問題，國家相關部委已出臺文件著手糾偏，促進特色小鎮(zhèn)建設由規(guī)模擴張向質量提升轉型。為提升農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設質量，應充分借力城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路，解決城鄉(xiāng)要素流動、利益分配秩序、空間重塑、文化嵌入、綜合治理等問題。首先，活躍的城鄉(xiāng)要素流動機制的完善是小鎮(zhèn)核心產品打造、產業(yè)鏈延伸與市場開拓的重要基礎。然而，我們不能簡單地將城鄉(xiāng)要素流動理解為城市要素流向鄉(xiāng)村，還要注意到鄉(xiāng)村可以為城市發(fā)展帶來什么，城鄉(xiāng)關系是雙向互動的可持續(xù)關系，而非單向輸入關系。當地方政府提供優(yōu)惠政策將人才和資金“推”進特色小鎮(zhèn)后，應進一步使小鎮(zhèn)靠自身優(yōu)勢將人才和資金源源不斷地“拉”進來。同時，要將農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設納入新型城鎮(zhèn)化過程中，在實現產業(yè)提質的同時，也實現人的城鎮(zhèn)化。而要達成這一良性發(fā)展，就需要城鄉(xiāng)一體化的基礎設施、公共服務和營商環(huán)境等配套政策。其次，農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設過程中還要著力解決分利秩序的問題，讓提供優(yōu)質農產品的農民獲得更多利益。為此，一方面地方政府要著力培育農民市場參與能力，并完善政策，減少農產品銷售的中間環(huán)節(jié)，最大程度提高農戶獲益水平;另一方面，為農戶提供更加完備的抵御風險方案，減少因自然災害和市場波動帶來的損失。再次，基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展思路適當前瞻，完善農業(yè)特色小鎮(zhèn)功能布局，為延伸產業(yè)鏈提供基礎。由于基礎設施投資較大，農業(yè)特色小鎮(zhèn)功能布局應堅持著眼未來、凸顯特色、科學規(guī)劃的原則，避免目前多地特色小鎮(zhèn)建設中出現的資源浪費問題。第三，在農業(yè)特色文化凝練上，應堅持目標導向，瞄準小鎮(zhèn)特色產品品牌力提升，避免陷入表面化甚至炫耀性的文化建設窠臼。目前，全國各地特色農產品的品牌力競爭日益激烈，這實際上也是一種文化競爭。然而，在日趨激烈的市場競爭下，凝練出卓爾不群的農業(yè)特色文化并實現其商業(yè)價值并非易事，需通過長期深耕而實現。要深入研判市場需求，結合農業(yè)特色小鎮(zhèn)的核心產品與服務來塑造文化符號，實現特色文化的商業(yè)價值與社會價值相統一。最后，要按照新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標，構建農業(yè)特色小鎮(zhèn)的多元治理體系。無論是加大要素投入、完善空間規(guī)劃、調整利益格局還是凝練特色文化，都需要形成促進各主體參與其中的制度安排與治理體系。不同于以往的鄉(xiāng)村治理，農業(yè)特色小鎮(zhèn)，尤其是位于經濟發(fā)達地區(qū)的農業(yè)特色小鎮(zhèn)更凸顯出新型城鎮(zhèn)的定位，兼具城鄉(xiāng)社區(qū)特點。那么，我們就需要構建促進地方政府、社區(qū)社會組織、農戶和外來資本等主體良性互動的治理策略。在總之，農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設已不能沿襲重立項規(guī)劃，輕產業(yè)發(fā)展和整體治理的傳統路徑，而要充分借力城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維，轉向以內涵建設為本的治理體系建設，為鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化提供更佳載體。需要指出的是，本文選取的研究案例位于東部發(fā)達省份，其存在的問題及解決方案可能并不具有普適性。對于欠發(fā)達地區(qū)而言，農業(yè)特色小鎮(zhèn)建設所面臨的資金、人才、市場及政策環(huán)境還是存在一定特殊性的。而且，欠發(fā)達地區(qū)的特色小鎮(zhèn)建設也被賦予了脫貧攻堅的歷史任務。因此，需要通過扎實深入的經驗研究，進一步探索不同條件下農業(yè)特色小鎮(zhèn)的治理體系建設規(guī)律，形成各具特色的鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化之路。

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[責任編輯：熊文瑾]