貧困地區普惠金融助力精準扶貧的路徑研究

王曉燕　謝昭明

摘要 以貴州省長順縣為例，概述了貧困地區普惠金融實踐取得的成效。分析了普惠金融精準扶貧面臨的問題，主要是金融機構主體少，普惠金融資源供給不足;農民金融知識欠缺，生產性需求不足;配套政策不夠完善;專業人才缺乏。從完善金融基礎設施建設、加強金融知識宣傳、優化政策環境、創新人才培育機制4個方面提出了普惠金融助力進準扶貧的創新路徑。

關鍵詞 金融精準扶貧;普惠金融;創新路徑;長順縣

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2020）13-0251-03

Abstract Taking Changshun County，Guizhou Province as an example，the results of inclusive finance practice in poor areas were outlined.The problems faced by inclusive finance targeted poverty alleviation were analyzed：There were few financial institutions and insufficient supply of inclusive financial resources; farmers lacked financial knowledge and productive needs; supporting policies were not perfect; and professionals were lacking.From the four aspects of improving financial infrastructure construction， strengthening financial knowledge promotion， optimizing policy environment， and innovating talent cultivation mechanism， the innovative paths for inclusive finance to help advance quasipoverty were proposed.

Key words Targeted financial poverty alleviation;Inclusive finance;Innovation path;Changshun

當前貧困地區農村的發展受制于資本的不足，大量的資金和人口流向城市，導致了農村的金融“真空”。“貸款難”“貸款貴”已經成為阻礙當地經濟可持續化發展的重要原因。農村金融體系的建立和完善是當前解決農村“融資難”和 “融資貴”等問題的迫切需要。普惠金融擁有融資快、低成本、小型化的特征，對于為農村低收入群體和農業經營主體提供便利高效的融資渠道具有良好的功效，尤其是在當前大數據和互聯網技術廣泛普及的背景下，普惠金融能夠以更加靈活多樣的方式廣泛深入農村小生產經營組織，為農村發展服務[1]。

2017年7月，習近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確指出，“要建設普惠金融體系，加強對小微企業、‘三農和偏遠地區的金融服務，推進金融精準扶貧”。這為我國新時期推進金融精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰指明了方向。筆者以貴州省長順縣為例，對貧困地區普惠金融助力精準扶貧的路徑進行研究，以期研究成果能為精準扶貧提供助力。

1 長順縣普惠金融實踐的主要成效

1.1 長順縣貧困農戶脫貧情況

長順縣隸屬于貴州省黔南布依族苗族自治州，是國家扶貧開發重點縣。長順縣扶貧辦監測組資料顯示，2018年建檔立卡貧困人口20 636戶，85 098人;目前未脫貧4 753戶，14 906人。根據長順縣扶貧辦監測組監測數據，2014—2018年長順縣貧困農戶脫貧情況見表1。

1.2 扶貧普惠成效突出

1.2.1 實施“惠農脫貧貸”信用貸款工程”。 惠農“脫貧貸”是中國農業銀行貴州省分行在開展“美麗鄉村惠農貸”業務的基礎上，面向建檔立卡貧困戶推出的農戶貸款，旨在進一步做好脫貧攻堅工作、助力貴州2020年實現同步小康。由實地調研得知，長順縣“惠農脫貧貸” 是針對該縣貧困群眾增收措施單一、經濟社會發展需要等情況，研究制定的一項惠農貸款政策，主要是由長順縣人民政府增信擔保、建檔立卡貧困戶自愿申請、扶貧企業帶動、中國農業銀行和政府共同管理的金融扶貧模式。具體操作流程：貧困戶向農行貸款，期限3年，額度為每戶10萬元，并將貸款資金交由威捷公司使用，提供參與威捷公司經營的書面資料（即申請借款農戶須與鄉鎮〈街道〉、經營主體、銀行簽訂《脫貧帶動協議》），由威捷公司按協議具體約定，集中使用貸款資金，明確借款農戶收益分配比例為3 000元/（戶·a），每年12月31日前一次性兌現年度分紅。2017年長順縣發放“惠農脫貧貸”23 580萬元，2018年發放1 780萬元。

1.2.2 通過“特惠貸”貸款支持貧困戶入股農業企業。“特惠貸”是2015年貴州省農村信用社與省扶貧辦、中國人民銀行貴陽中心支行聯合推出的精準扶貧農戶小額信用貸款產品。該產品主要為全省各級扶貧部門確認的建檔立卡的農村貧困農戶提供5萬元以下、3年期以內免抵押擔保、財政貼息的低利率、低成本的農戶小額信用貸款。2015—2018年長順縣“特惠貸”發放情況見表2。由實地調研得知，在“藤纏樹”產業扶貧模式中，長順縣農村信用社通過“特惠貸”貸款支持貧困戶入股農業企業，入股營盤瑞豐燈飾公司、入股天農食品有限公司、長順晶源生態農業發展有限公司等這樣的農業龍頭企業，讓貧困戶成為股東參與分紅，并通過“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”方式實現增收。通過以點帶面、以面帶線、以線連片，不斷擴大生產規模，有效推進了農業產業化的快速升級[2]。

1.2.3 實施“雙加”貼息貸款。采用支農再貸款“雙加”運作模式發放的貸款稱為“雙加”惠農定向貸款。利率原則上在長順縣農村信用合作聯社常規的同類同檔次貸款加權平均利率的基礎上向下浮動2～3百分點。下浮部分約70%為政府貼息，由縣財政根據項目總規模情況每年作出安排;約30%為信用社讓利。政府每年安排的貼息資金，專門用于長順縣支農再貸款“雙加”運作模式范疇所發生的“雙加”惠農定向貸款貼息，嚴禁挪作他用。支農再貸款“雙加”運作模式的資金來源：中國人民銀行長順縣支行重新增加的支農再貸款或收回存量的支農再貸款;信用社根據中國人民銀行長順縣支行“雙加”運作模式下達的資金額度，按照1∶1比例進行自有資金匹配。“雙加”惠農定向貸款主要用于：長順縣特色農業產業、農業生產經營活動、集中連片地區石漠化治理、相關部門共同認定的其他信貸扶貧重點項目等。“雙加”惠農定向貸款主要對象：經工商行政管理部門注冊登記或經農業行政主管部門認定的生產經營正常，有近期償還貸款本息能力，無不良信用記錄的種養專業大戶、家庭農場、農民專業合作社和農業企業等新型農業經營主體。2014—2018年長順縣 “雙加”貼息貸發放情況見圖1。

2 長順縣普惠金融服務精準扶貧面臨的問題

2.1 金融機構主體少，普惠金融資源供給不足

一是金融機構總數少。長順縣目前只有 7個金融機構，分別為中國農業發展銀行長順縣支行、中國農業銀行長順縣支行、長順縣農村信用合作聯社、中國郵政儲蓄銀行長順縣支行、貴州銀行、貴陽銀行、長順富民村鎮銀行。二是除農村信用合作聯社外，各金融機構網點數少。長順縣農村信用合作聯社有21個網點和82個村村通金融服務點;中國農業銀行長順縣支行只在縣城設有2個網點;中國郵政儲蓄銀行長順縣支行在縣城設有2個代理網點，鄉鎮一共只設有4個代理網點和4個便民點;其他銀行金融網點的設立只局限于縣城，在縣城以下地區仍為“真空”。三是貸款資源逃離農村。近年來的農村金融改革不僅沒能將金融主體的競爭強化，反而讓中國農業銀行漸漸闊別了農村金融（由實地調研得知，目前，中國農業銀行長順縣支行的“惠農脫貧貸”已叫停），讓農村信用合作聯社慢慢占領了農村金融扶貧領域，導致信用合作聯社信貸資金向所謂優質客戶集中的現象，趨利性更加明顯。從全縣“特惠貸”數據來看（表2），2018年末農戶貸款余額比2017年少4 272萬元，貸款的農戶數減少982戶。

2.2 農民金融知識欠缺，生產性需求不足

一是地處貧困山區的長順縣，阻礙了農村土地的規模化經營，農業比較效益較低，且缺乏投資的大企業，大部分青壯年農戶已外出務工，這部分人的信貸需求不是生產性借貸，而是生活性借貸，由于他們缺少傳統意義上的抵押品，農村房屋不可以作抵押，大多數情況下又難以找到符合條件的擔保人，使得農戶的生活性貸款需求無法得到滿足，影響農村地區普惠金融發展。二是留守農村的兒童、婦女和老人及無固定生活來源的殘疾人、患有嚴重疾病的人等弱勢群體，受生活環境、生活狀態、教育程度、生活經歷與經驗等多方面因素制約脫貧難度大;大部分建檔立卡參加扶貧項目的貧困戶又屬于被動參加金融扶貧計劃項目，缺乏主動關切金融扶貧項目積極性和脫貧的主動性，從而使這種扶貧項目效率不高、效果不佳[3]。

2.3 普惠金融服務精準扶貧的配套政策不夠完善

一是部分補償政策執行不到位。在風險補償資金的撥付上，由于受地方財政收支狀況的影響，風險補償資金并不能及時、足額撥付到單位賬上。在長順縣扶貧調研得知，2018年，長順縣政府籌措扶貧貸款風險擔保基金2 300萬元，目前已撥付1 600萬元，未撥付700萬元。二是金融扶貧產業市場風險大，風險補償機制不健全。農業產業受自然生態條件約束風險較大，受災嚴重年份較多，貸款支持農戶發展相關產業的風險較高，目前保險機構針對金融支持精準扶貧的相關農業產業保險還在探索和試點階段，成熟的保險產品較少，專項的風險補償基金力度偏弱，完善的產業扶貧風險補償機制尚未建立[4]。三是政府為了促進普惠金融發展而出臺的貨幣、財政政策可能會影響農村金融機構持續服務農戶的能力[5]。例如，中國人民銀行為農村貧困者設立的扶貧再貸款，利率在正常支農再貸款利率基礎上下調1百分點。這一政策使得反映市場供求關系利率水平的貸款受到冷落。同時，此類貸款的提供不利于金融機構利潤的增加，從而抑制農村金融機構給貧困農戶持續提供貸款的意愿和能力;而通過設立普惠金融發展專項資金用于支農金融機構發放貸款進行補貼、獎勵等，可能會導致金融機構根據政策來決定業務開展，而忽略通過提升服務質量獲得利潤和機構發展這一根本立足點。四是政府扶貧目標存在偏差。國家希望信貸扶貧資金用于支持貧困地區農戶，但往往很多信貸扶貧資金投向了貧困地區的經濟實體，而且政府推薦的扶貧項目金融機構不一定支持，金融機構支持的項目不一定是政府推薦的。目前，長順縣的小微金融機構，絕大多數尚未單獨設立扶貧部門或機構，主要還是依托于政府的扶貧辦等部門，被動地執行或是強制性地執行政府頒發的相關扶貧文件，扶貧的主動性和針對性不強。

2.4 普惠金融助力精準扶貧的專業人才缺乏

目前，我國貧困地區金融扶貧缺乏專業化的人才隊伍，工作人員的文化水平偏低，甚至出現由一些臨時拼湊人員組成的扶貧管理隊伍，不利于普惠金融知識的傳遞和普惠金融業務的實施[6]。造成這種現象的主要原因如下：一是從關注普惠金融發展的人員來看，普惠金融的理念在廣大貧困地區還未得到推廣。“普惠金融”的概念是 2005 年由聯合國首次提出，盡管近些年來普惠金融事業在我國得到了快速發展，但是普惠金融理念還沒有深入人心，除了一些專門機構人員及學者之外，關注普惠金融的人員還比較少，甚至很多農村地區的扶貧工作人員從來沒有聽過這個詞匯。二是從學歷來看，農村地區金融機構人員的學歷普遍偏低。長順縣農村信用聯社資料顯示，該社共有222個職工，其中研究生2人，本科生164人，大專生49人，中專生6人，高中生1人，而研究生和大多數本科生都是剛走出校門的學生，資質普遍偏低。由于高層次專業人才的缺失，使長順的金融扶貧在個人消費、家庭理財、融資擔保、租賃業務、投資咨詢等現代業務方面發展緩慢，幾無涉足。

3 普惠金融助力精準扶貧的創新路徑

3.1 完善金融基礎設施建設，擴大金融服務范圍

一是擴大金融網點建設，可以放寬政策，鼓勵新型金融機構在農村設立網點，如村鎮銀行等。這些新型金融機構規模小、靈活性強，鼓勵其發展可以緩解當前農村地區金融網點單一和覆蓋范圍小的壓力，與此同時鼓勵國有商業銀行在農村地區設置 24 h 自助銀行，實現在低成本的基礎上擴大金融服務網點。二是引導涉農金融機構完善自身的基礎設施，開辦網上銀行、電話銀行等業務，提高支付服務能力，滿足農民的金融需求。三是鼓勵金融機構以助農取款服務點為平臺，積極主動尋找各種類型的合作伙伴搭建“銀政”“銀協”“銀企”“銀擔”“銀保”等綜合服務平臺，為貧困戶提供種養殖扶貧小額貸款[7]。四是以助農取款服務點為平臺，以助農取款點轉型升級為契機，支持貧困地區助農取款點與農村電商服務點相互依托建設，促進服務點資源高效利用。五是創新扶貧小額貸款抵押擔保方式。探索將林權、土地經營權、集體建設用地使用權等逐步納入抵押范圍，切實解決貧困戶融資難問題[8]。

3.2 加強普惠金融知識宣傳，提高普惠金融供給的承接能力

一是要強調普惠金融扶貧不是政策性扶貧，也不是無償扶貧。普惠金融采取有償的資金投入方式，通過市場化的手段使金融機構在提高貧困戶生活水平的同時也追求利潤[9-10]。普惠金融扶貧是以“造血”的方式改變以往財政扶貧的“輸血”方式來確保扶貧的效果。二是金融扶貧對象是“有需求有能力”的貧困人群。當前，要將普惠金融與文化教育、基礎設施、公共服務等方面充分結合起來，通過提高貧困人口自身素質，完善貧困地區發展生產的基礎設施，提高貧困人口公共服務可獲得性，間接提升貧困人口資金需求能力。貧困人口要改變“等、靠、要”的心理，加強脫貧的“自力更生”，絕不能“躺在墻角曬太陽”[11]。三是大力扶持貧困地區特色產業發展，提高普惠金融供給的承接能力。發展當地特色產業能使貧困戶在家門口就業，是增加長久收益、償還貸款的保障。從短期看，外出務工可以增加農民收入，但從長遠看，扶貧產業才是解決貧困人口長期就業和長期增加收入的根本途徑，沒有產業作為增加收入的支撐，很可能當前脫貧今后返貧[12]。要把找項目、開拓和培育特色產業，作為普惠金融支持產業扶貧的第一要務。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路。

3.3 優化普惠金融發展的政策環境，提升精準扶貧的保障性

一是中央銀行應充分發揮政策引導作用，在金融政策上給予貧困地區普惠金融發展以傾向支持。比如出臺具有支農、惠農和扶貧性質的金融政策條例，對于涉農及扶貧工作的再貸款、再貼現等進行有針對性的政策調整。二是商業銀行要積極響應國家和中央的號召，布局面向貧困地區的普惠金融體系。當前，商業銀行仍然是普惠金融發展的主體力量，在精準扶貧工作中應該扮演關鍵角色。三是鼓勵引導新型金融主體，比如貴州銀行、貴陽銀行、村鎮銀行、農村信用聯社、小額貸款公司等積極參與精準扶貧工作，豐富長順縣的金融籌資渠道。四是結合長順縣的經濟狀況和金融需求調整普惠金融服務方案，讓不同金融主體包括各類民間資本和私人資本能夠進入長順縣普惠金融體系。

3.4 創新普惠金融發展的人才培育機制，提升精準扶貧的針對性

一是中央銀行應牽頭教育部、力資源和社會保障部共同啟動實施“普惠金融精準扶貧人才培養計劃”“普惠金融精準扶貧科研項目”等，重點培養普惠金融專業人才[13]。同時，應組織專家、社會研究機構對普惠金融與精準扶貧結合的問題、難點進行專項課題研究，為解決長順縣普惠金融發展提供人才和技術支撐。貴州大學等高校應設置相關專業，制定定向人才培養方案，為長順縣等貧困縣持續輸送專業金融人才。二是借助當前我國正在實施的“大學生志愿服務西部計劃”“三支一扶”計劃等，向長順縣等貧困縣輸送一批專業金融人才，使他們落地貧困地區，參與當地經濟發展，從而更好地將普惠金融理念、知識和技能引入貧困地區。三是對長順縣等貧困縣現有的普惠金融從業人員進行知識技能培訓，定期開展有關“三農”經濟、風險管理、互聯網金融、小額信貸管理、客戶信用管理等方面的培訓，組織他們參加各種金融論壇、講座，了解最新的普惠金融法律法規，把握普惠金融發展前沿趨勢，以便讓他們在貧困地區更好地開展普惠金融工作。

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