粵港澳大灣區通關便利化法律制度芻議

馬麗麗 李冠程 許卓镕

摘要：通關制度包括人員、貨物以及交通工具通關，通關便利化是促進區際人員交往以及貿易便利化的重要 環節。粵港澳大灣區目前的通關制度包括“一地兩檢”查驗制度、“經認證的經營者”制度，推進粵港澳大灣 區通關便利化應加強信息互認，推進電子化進程，具體包括構建人員往來數據庫，調整 AEO 互認，構建跨境通關 系統，簡化、統一電子單證等。

關鍵詞：粵港澳大灣區;通關便利化;法律制度;信息互認;電子化

中圖分類號：D921.9????????? 文獻標識碼：A??????? 文章編號：CN61-1487-（2020）09-0055-04

粵港澳大灣區，地理上包括香港、澳門兩個特別行政 區以及廣東省的廣州、深圳等九市，是我國經濟發展的最 前沿地區之一。然而，由于三地政治體制差異、通關制度 標準不同、缺乏統籌規劃等多種原因，目前大灣區區際人 員貨物貿易、交通工具海關通關制度存在的差異與沖突 是亟待解決的問題。粵港澳三地海關應在國際貿易便利 化、國內通關一體化大潮中加強合作，進行通關制度的相 關改革，為實現《粵港澳大灣區發展規劃綱要》有關目 標奠定基礎。

一、通關便利化的界定

（一）通關的定義

我國現行的《海關法》中未提出“通關”，更未解釋 “通關”的概念。從字面意義上看，“通關”即是通過海 關，涉及通過程序、通關主體以及主體之間的權利義務。 廣義上的通關包括報關前的許可備案、報關過程、檢 疫、付款等各個環節，其中涉及的權力主體除了海關，還 包括商務、檢疫、稅務部門等。狹義的通關涉及的權力主 體僅為海關，指的是從“報關”到“放行”的過程，以及 放行后的監管稽查。廣義的通關不僅是法律的問題，還 與行政管理、稅收等相關，是一個綜合的概念，因此本文采取狹義的通關概念。

（二）便利化的要求

通關便利化是實現貿易便利化不可或缺的一部分，《貿易便利化協定》（簡稱 TFA）第一部分對通關便利化 提出了要求，對成員方或是強制性或是鼓勵性地規定了 40 多項具體的義務，主要涉及信息透明度、貨物的放行、 進出口手續三個方面。

一是增加信息透明度。海關需要公布的信息包括商 品的歸類、原產地規則、單證格式以及相應的法律法規。 對所公開信息的可獲得性程度也進行了明確的規定：成 員方要做到非歧視并且迅速地公開，其他成員國的報關 人員能夠容易獲得所公開信息。

二是便利貨物放行。海關應當鼓勵企業進行提前申 報，以便對完稅價格、貨物歸類等事項進行預裁定，縮短現 場查驗時間。對于經認證的經營者（簡稱 AEO），能夠比 一般經營者享受更簡便的通關措施，比如現場通關時相關 的信息暫未確定時可予以放行，允許后期補充申報。

三是簡化進出口手續。繁瑣的單據一直是延遲通關 時間的障礙，不僅企業需要填寫不同類的表單，海關審單 的負擔也重，據調查導致貨物在邊境擱置的 1/4 時間由 于審單造成。然而大部分的單據內容是相同的，只是由 于各國的執行標準不同，才造成龐大的數量，因此有必要 按照國際標準合并單據內容、統一單據標準。為簡化手 續，《貿易便利化協定》規定了單一窗口的制度，目的是讓企業在一個平臺完成大部分申報工作，一鍵獲取通關 信息。

二、粵港澳大灣區通關制度分析

（一）“一地兩檢”查驗制度

“一地兩檢”指內地與香港、內地與澳門的出入境執 法機構在同一辦事地點，對出入境人員，分別按照各自的 法律、規則進行查驗，互不干涉。“一地兩檢”有兩種模 式，一是查驗執法機構共享的地點在內地，典型實踐如深 圳灣，二是共享地點在香港或是澳門，廣深高鐵的查驗處 西九龍車站就是采用的此種模式。在第一種模式下，通 過將查驗地租借給香港從而保障香港能夠適用自身的法 律，解決了法律沖突，因此運行多年爭議不大，爭議集中 在第二種模式是否限縮特別行政區的自主權。

香港已經通過《廣深港高鐵（一地兩檢）條例》（簡 稱《一地兩檢條例》），通過法律確立這項創新制度的有 效性、合法性。但是無論是該制度被提出之時，還是提出 立法建議，甚至正式立法實施后，反對之聲不絕于耳。反 對者主張“一地兩檢”違反《中華人民共和國香港特別 行政區基本法》（簡稱《基本法》），違背了“一國兩制” 的核心內涵。對此，我們認為：

一是“一地兩檢”實施面臨法制差異。以香港為例，《基本法》賦予香港以出入境管制權，并且要求在港設立 的內地機構及機構工作人員必須遵守香港法律的規定。 但內地和港澳之間通關不是《基本法》中出入境的內涵， 因此其內容自然符合兩地法律。除了本身內容不違法外， “一地兩檢”入法的過程也合法合憲。第一步廣東省和 香港特區政府簽署行政安排，第二步全國人大批準通過 該安排，最后由香港按照立法程序立法，尊重了特區的立 法權。

同時廣深港高鐵并不僅僅在香港境內運行，而是經 過廣東省多個城市，因此不是涉及香港一地執法權的問 題，本質上是中央和特區的執法關系問題，這種關系并不 屬于特區享有自治權的事項。“一地兩檢”是一項便民 制度，目的為了方便兩地居民往來、生活，從實際效果而 言對于百姓來說有利無弊，如果硬要將此上升到違法、違 憲的層面，勢必不利于香港的發展和居民的福祉。

二是“一地兩檢”為過渡階段安排。相對于“兩地 兩檢”來說“一地兩檢”已經是改革進步，但是這項制 度只是在空間距離上的縮短，本質上與“兩地兩檢”并 無差異。在客流量集中的節假日，兩道查驗仍無可避免 地造成擁堵，其空間上的優勢被擁堵的不便抵消。接下 來的改革方向應當著眼于減少時間和減少手續，推進其 進一步便利化。

（二）“經認證的經營者”制度

為滿足世界海關組織對各國的要求，內地與港澳均 有經認證經營者制度，但是因為分類的標準不同，粵港澳 三地之間的經營者資質互認還有待加強。由于貿易發展 水平的差異、在國際市場上所處地位的不同，三地在相互 認證上仍舊存在著分類標準差異較大、三地海關職能劃 分不清、缺乏相適應的優惠政策等問題。

一是我國 AEO 制度發展方興未艾。我國在加入《全 球貿易安全與便利標準框架》之后，于 2018 年 1 月 30 日發布新修訂的《中華人民共和國海關企業分類管理辦 法》，該辦法具體規定了企業的類別，將企業在原有的四 級管理體制下新增 AA 類企業類別，即我國的“經認證 的經營者”。2014 年 12 月 1 日，中國海關通過實施企業 信用管理制度進一步完善 AEO 制度，使企業分類更為細 致。內地海關同香港海關簽署了《海關總署與香港海關 關于〈中華人民共和國海關企業分類管理辦法〉與〈香 港認可經濟營運商計劃〉的互認安排》，即內港 AEO 互 認。此后從陸路互認發展到空運乃至海運互認，粵港澳 大灣區內海關互認水平不斷提高。

二是分類標準不統一。AEO 制度是為我國近年興 起的舶來品。盡管在 2018 年出臺的《信用管理辦法》 專門針對這一制度進行規定，但是由于出臺時間晚、交流 溝通不到位，該制度在具體落實的過程中常常出現根據 各地企業自行制定標準與規則的情形。尤其是沒有進行 聯網監管的企業，通常會面對海關 AEO 認證盤庫抽查， 一旦出現貨物短少問題，則會被直接認定成涉嫌違法犯 罪行為，出現認證難、違法易的情形。

三是海關職能劃分不清。盡管強化“關企合作伙伴 關系”的新型服務理念是近年來海關改革的方向與重點， 我國《海關法》規定海關的法律地位是國家進出境的監 督管理機關，但是傳統的管理與被管理的思路仍未扭轉， 圍繞企業開展分類認證的措施無法真正落實。同時在海 關內部，AEO 制度的發展也存在著部門間職能劃分不 清、缺乏分工與統籌等問題。由于 AEO 認證與監管需要 多個部門協同合作，分工與職能的不明確便容易造成后 續監管缺位、增加企業申請成本。

四是 AEO 認證成本過高。根據 2018 年頒布的《中 華人民共和國海關企業信用管理辦法》，企業需要提交信 用信息年度報告，海關也會采用內部控制、財務狀況、守 法規范、貿易安全 4 大類標準①對企業進行等級評估。由 于廣東一帶中小企業林立，大多缺乏與 AEO 認證相匹配 的標準，海關也缺少專業的認證團隊根據具體企業進行 變通，使得? AEO 認證難以推廣普惠。

三、推進粵港澳大灣區通關便利化的制度措施

（一）加強信息互認

一是構建人員往來數據庫。“一地兩檢”若進一步 簡化手續為“兩地一檢”，那么在便利的同時也增加了風 險。由于內地和港澳屬于不同的法系，立法規定不同，很 多在內地屬于犯罪的行為到香港無罪，減少檢驗一定程 度上增加了犯罪嫌疑人逃脫法律制裁的風險。另外，設 立粵港澳大灣區的目的之一是將廣東作為港澳同胞發展 的腹地，一旦自由流通，有可能會有大量廣東居民涌入港 澳超過其承載力。雖然目前沒有實現人員的自由流通， 但是進一步縮減程序，一定程度上也會帶來類似的效應。 構建人員往來數據庫能夠降低此種風險，使得“兩地一 檢”具有現實可能性。

粵港澳大灣區是一個生活圈，未來將會有更多的人 員來往三地學習生活，有必要對不同出行目的的人員實 施不同的便利化措施。在“一地兩檢”的基礎上，同一 查驗地的兩個機構可以使用相同的查驗設施、同一套查 驗系統，這樣更易于信息的交換和認同。三方海關機關 依據各自的法律執法，互不干涉。

1. 經常往來人群 經常往來人員包括走讀學生、上班族、工作人員等，對于持有有效身份證明的這些人群可以實現自由流通， 開辟綠色通道，減少與旅客一起排隊等候，利用電子圖像 進行該類人群的信息共享。

2. 特殊人群 對于殘疾人、老年人等行動不便的特殊人群，應當依據通關人性化的準則，設置特殊的專用通道，一方面便于 特殊人群的通關，另一方面也減少他們對通關流暢性的 阻礙，這是一舉兩得的措施。

3. 重點打擊人群 對于經常往來于粵港、粵澳之間從事代購、逃稅的人群，應當拉進黑名單，進行重點查驗，對于進入黑名單的 人群可以不給予通關便利措施，仍實施兩檢，直至有足夠 的證據表明其誠信度后，才能將其拉出黑名單。

4. 其他普通旅客 對于未進入數據庫的粵港澳大灣區其他人員，可以暫認為普通旅客，實施“兩地一檢”，實現出境不查驗、入 境查驗的單邊查驗，在遵守保密法規的前提下，通過智慧 定位系統，將入境人員的信息共享給出境執法機構。

這種單邊查驗的措施先在粵港澳大灣區實施，繼而 廣東省灣區九市之外的市區參與進來，最終可以推廣于 全國。

二是調整 AEO 互認。粵港澳通關一體化最根本的 不是技術上的問題，而是標準統一、制度銜接的問題。在 經營者資質變動層面上，應當改善經營者“認證難、懲罰 易”的局面，將認證資格、懲罰依據通過法律透明化，懲罰也可采取降級措施，而不是簡單地吊銷資質，同時積極 推進三地 AEO 互認制度進一步緊密銜接。

首先，搭建征信平臺，并納入社會征信體系。健全的 征信體系是 AEO 制度得以有力實行的重要保障之一， 企業的信用不應該僅僅來自于歷次通關過程中的表現， 而是將其與社會征信體系相連接，由政府牽頭，打造全國 統一征信平臺，運用大數據技術，廣泛采集社會中信用信 息，從單純的行政信息記錄，拓展到刑事處罰、行政處罰、 民商事判決等領域，并結合區塊鏈技術保障數據的真實 性，使得失信企業無處遁逃，信用良好的企業亦不受到不 必要的限制，使企業信用實現公開化、透明化，促進民商 事領域企業的良性發展。

其次，細化分類。目前我國《信用管理辦法》將認 證企業分為兩類：一般認證企業和高級認證企業。為達 到高效的監管和通關，可進一步細化分類。通過對照認 證標準進行評分，可以把認證企業分為高級認證企業、優 秀認證企業、一般認證企業三類，實現階梯化的監管。

對于一般認證企業，只需給予其通關程序簡化的便 利措施，讓其相對普通企業而言，享受到一定的通關便利 條件：較低的貨物查驗率，以及簡便的單證審批和核驗。 在提前報關上，進口時要求其必須等到艙單的信息準確 獲得后才能申報，減少無單據提貨的風險。

對于優秀認證企業，對其可以實行《信用管理辦法》 中對高級認證企業的措施，海關為企業專門設立協調員， 并提供 AEO 互認國家和地區的一切便利措施。其可在 無準確艙單信息的情況下申報，但是在放行之前必須補 充申報。

對于高級認證企業，基于其良好的信用，其當然享有 前兩種認證企業所享有的便利條件，并且對其監管大量 實施事后監管，減少現場查驗，提高其通關效率，但同時 對其進出口貨物實行抽查機制，抽查比例控制在 1% 以 下，并且對其實行年檢機制。對于其報關，則可享受最大 限度的優惠，應當作為兩部申報試點覆蓋的第一批企業， 準確的信息可以在放行后的 14 天內申報，同時辦理相應 的繳稅手續。

再次，明確標準。對于認證企業的監管、懲戒應相對 一般企業更加嚴格，但是又要杜絕懲戒過度，實行量化標 準，進一步細化《信用管理辦法》中“較低”“較高”等 模糊性規定，將其確定為具體的百分比、數值，讓企業對 違法行為后果更具有可預見性。對于社會危害性較小， 僅僅涉及行政處罰的行為，對其實施降一級處理，并在兩 年內不得成為更高等級的認證企業;但對于社會危害性 較大，并涉及到刑事犯罪的企業，應該給予嚴厲的打擊、 懲戒，取消其? AEO 資格，直接納入不誠信企業類別，實行嚴格的監管，并在其成為一般信用企業之后兩年內不得 再次擁有 AEO 資格。

（二）推進電子化進程

一是構建跨境通關系統。具體包括：

1. 報關系統。粵港澳大灣區可以借鑒歐盟建立電子 報關系統的經驗，建設粵港澳跨境電子報關平臺。利用 電子簽名互認技術實現廣東與港澳電子報關平臺的對 接，內地企業無需代理便可以直接向香港、澳門海關進行 申報，實現大灣區內便捷通關。也可以借鑒港珠澳大橋 珠海口岸“一站式”通關監管經驗，通過統一采集通關 信息分送各查驗單位、根據口岸查驗單位對檢測信息預 警的需要展示其所需信息、加強北斗系統數據網在查驗 追蹤上的運用來推動構建統一電子平臺的構建。

2. 風險監管系統。在風險管理上，未來不僅要看到 靜態的風險，如企業違法記錄等，更要看到動態的風險， 注重后期稽查。推動實施三地海關通關風險共享機制， 建立統一的風險信息平臺，在大灣區內集中進行風險信 息的采集和分析，實現三地海關循序共享。研發自動化 分析工具，優化和完善貿易守法管理與通關風險參數，在 貨物申報時即將貨物電子數據信息與風險參數進行對 比。要更注重海關風險管理，在對企業提前進行風險調 研的基礎上，給企業進行風險等級評估，同時結合進出口 貨物種類，提高海關風險管理能力，做到與國際、與港澳 接軌。在電子平臺構建的基礎上，對稅收與安全兩個方 面進行重點風險分析，確保防范、及時化解風險。

3. 單一窗口系統。當前我國電子窗口建設已經取得 了初步進展，但與海關體系較為發達的國家和地區相比， 還存在較大的差距，主要是平臺內容單一、大部分需要紙 質申報補充，目前系統仍然不穩定。目前企業呼聲較高 的是增加單一窗口的功能，把國檢、稅務、食藥監督等更 多部門的相關申報融入進來，實現跨部門間的數據實時 同步，逐步實現電子報關常態化、全面化。加強對單一窗 口系統的建設和維護，使其變得更為穩定。

二是簡化、統一電子單證。要實現電子通關，不僅僅 是單純把紙質單據替換成電子文檔，而是要進一步簡化手續，通過政府體制改革，完成機構精簡，并且搭建一個 內部電子信息平臺，打破壁壘，把企業填報的單據信息經 過特定部門審核后，放入各部門的共享數據庫，每個職能 部門都可以實時查看企業更新的數據信息，實現一單多 報，從而提高通關效率。

注? ?釋：

①《海關認證企業標準》第一條。

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作者簡介：馬麗麗（1999—），女，漢族，江蘇常州人，單位為 西南政法大學國際法學院，研究方向為法學。 李冠程（1999—），男，漢族，重慶渝北人，單位為 西南政法大學國際法學院，研究方向為法學。 許卓镕（1999—），女，漢族，廣東東莞人，單位為 西南政法大學國際法學院，研究方向為法學。

（責任編輯：朱希良）

基金項目：本文系重慶市大學生創新創業訓練計劃項目成果（編號：201910652020）