社會工作介入民族地區(qū)社會治理研究

盧露　藍慧穎

摘 要：在我國，當社會管理模式向社會治理模式轉(zhuǎn)變時，社會工作的角色和地位將發(fā)生明顯變化，其在社會治理中的作用也將會增強。由于社會工作具有助人自助的專業(yè)價值觀，在緩解個體現(xiàn)實困境、提升貧困人群自我發(fā)展能力，以及改善基層社會治理方面將起到積極作用。本研究通過列舉和分析廣西“三區(qū)”計劃實施近五年來的成效與不足，來探索如何開展具有適切性的專業(yè)服務，以及發(fā)展出適合民族地區(qū)需要的社會工作服務模式。

關鍵詞：社會工作;民族地區(qū);社會治理;“三區(qū)”計劃

中圖分類號：C916? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）05-0076-03

民族地區(qū)社會治理的基本策略，有學者提出了三種方式，即通過經(jīng)濟發(fā)展、加強協(xié)商和提供服務來實現(xiàn)。而社會工作參與“服務型社會治理”的特點在于，通過提供有效的公共服務來解決困難群體和家庭在基本生活方面的困難，增加族群間、家庭之間、成員之間的相互關懷，促進他們對所在地區(qū)和社區(qū)認同的活動（王思斌，2017）。然而，社會工作介入民族地區(qū)社會治理的過程中存在著許多問題，例如，服務先于認知，較多地停留在表達性層面，缺乏完善的觀念和理論體系等等。所以，我們在民族地區(qū)開展社會工作時，個案、小組和社區(qū)工作等方法不應該是通用模式，只有幫助少數(shù)民族群眾重新理解自身存在的問題和文化的獨特性，探索社會工作介入的本土化，才能真正促進問題的解決和有效服務的開展。

一、廣西“三區(qū)”計劃實施的背景和路徑

2013年以前，在廣西的農(nóng)村社區(qū)及偏遠山區(qū)，不僅少數(shù)民族群眾不知社會工作為何物，連各受援縣的民政局對社會工作的認知度也很低。帶著向基層社區(qū)和各族群眾展示“什么是社會工作”和“社會工作能夠帶來什么”的使命，廣西的“三區(qū)”計劃在探索中開展服務。其實施目標主要分為兩方面，一是為邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)培養(yǎng)專業(yè)的社工人才;二是為這些地區(qū)的“三留守”人員和貧困群體提供專業(yè)服務，提高脫貧意愿和能力。

（一）“三區(qū)”計劃實施的背景

2012年，中組部、民政部印發(fā)了《邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃社會工作專業(yè)人才專項計劃實施方案》，提出從2012年至2020年，在全國有關省（自治區(qū)、直轄市）每年引導1 000名社會工作專業(yè)人才到“三區(qū)”工作或提供服務，每年支持“三區(qū)”培養(yǎng)500名社會工作人員，推動“三區(qū)”社會工作專業(yè)人才隊伍建設，發(fā)展“三區(qū)”社會工作事業(yè)，逐步實現(xiàn)社會工作服務均等化目標。

2013年，在民政部的推動下，“三區(qū)”計劃正式全面啟動，甘肅、寧夏、青海、湖南等省區(qū)的民政部門相繼制訂實施方案，開始了專業(yè)社工人員的培養(yǎng)工作。由于各個省份的社工人才資源情況不盡相同，如有些省份的社工專業(yè)人才資源比較充足，就可以采取“省內(nèi)調(diào)配”的方式，就近從省會或中心城市選派機構(gòu)和社工專業(yè)人才，同時利用本地高校社工專業(yè)資源來參與和落實“三區(qū)”計劃;而大部分社工專業(yè)人才資源不足的省份可以選擇“外部支持”方式或“政府購買”方式，如新疆就借助北京、廣州等社會工作專業(yè)較為發(fā)達地區(qū)的“外力”，選派60余名社工專業(yè)人才進行對口支援，甘肅、寧夏、青海、四川、廣西、湖北等省份，則采用了政府購買崗位或項目服務的選派方式，支持民辦社工服務機構(gòu)招募和組織社工專業(yè)人才到受援地區(qū)提供服務（顏小釵，2013）。

（二）廣西“三區(qū)”計劃的實施路徑

廣西“三區(qū)”計劃主要采取“政府購買”的方式，委托在區(qū)內(nèi)民政部門登記的專業(yè)社工機構(gòu)負責項目的具體實施。通過實地考察、機構(gòu)申請和專家評審等環(huán)節(jié)，廣西民政廳從自治區(qū)的28個國家級貧困縣中選擇基礎條件最差的12個縣（區(qū)）②作為受援單位，計劃每年選派50名以上的專業(yè)社工人員，以農(nóng)村三留守人員（留守兒童、留守老人和留守婦女）為重點服務群體，同時積極為受援地培養(yǎng)社工人才。

1.入駐形式與服務定位

作為政府購買服務的實施方，各承接機構(gòu)都首要解決入駐形式和服務定位。由于各受援地的責任單位是民政局，所以“三區(qū)”計劃的切入點也是從對接民政系統(tǒng)開始的，這一階段不僅要確定服務的重點人群和區(qū)域，還要考慮采取駐社區(qū)居（村）委會、駐中小學校還是駐院舍（福利院、養(yǎng)老院）的形式。為保障社會工作的順利推進及營造良好的政策環(huán)境，還應協(xié)同當?shù)孛裾种贫ê屯晟瓶h域的社會工作發(fā)展規(guī)劃。此外，項目和人員的真正落地還必須解決辦公場所、功能室和照料中心等硬件設施。

2013年，入駐田東縣平馬鎮(zhèn)廣西眾益社會工作服務研究中心，在文教社區(qū)設立了“社會工作服務站”，利用社區(qū)居委會的會議室和閱覽室作為活動場地，創(chuàng)建了留守兒童的“七點半”課堂，以課業(yè)輔導為切入點，組織開展兒童抗逆力的團體活動和個別輔導。隨著服務群體的拓展，志愿者團隊的建立，項目點獲得了較好的社會效應。在入駐的第三年，為推動田東縣形成覆蓋城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的社工服務體系，項目組在民政局成立了“田東縣社會工作人才隊伍建設辦公室”，協(xié)助制定了縣域社會工作發(fā)展規(guī)劃，從最初為城鎮(zhèn)社區(qū)居民提供日常服務，拓展到了社工人才的技術支持、城鎮(zhèn)社區(qū)服務和農(nóng)村社區(qū)服務三大服務板塊，將社會工作服務逐步嵌入政府的公共服務體系中。

2016年，根據(jù)民政部對“三區(qū)”計劃要參與脫貧攻堅，以專業(yè)的社會工作促進“精準扶貧”工作的要求，各項目組開始探索常規(guī)化的農(nóng)村社區(qū)工作。2017年2月，融水縣項目點入駐新安村委和新安村小學成立了“新安村和樂家庭服務中心”和“新安小學駐校社工站”。項目組通過走訪了解到新安村背靠大山，主要有杉木種植、竹制品生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，由于村民祖輩靠山吃山，以致一些低保戶脫貧意愿不強，寧愿領低保也不愿外出打工。針對此現(xiàn)狀，項目組一方面繼續(xù)把服務重點設定在留守老人上，組織志愿者開展對老人的陪伴服務，定期開展“油茶小組”，提供專業(yè)的心理支持服務。另一方面，為幫助新安村婦女增收，設計了“苗繡手工小組”，聘請苗繡傳承人來給婦女們傳授苗繡工藝，并鏈接注冊了網(wǎng)上“樂疆自然商店”來推廣苗繡工藝品。

2.服務內(nèi)容與介入方法

首先，廣西“三區(qū)”計劃的內(nèi)容主要有：第一，針對留守老人的長者康樂服務。在為老人解決日常生活困難、豐富精神文化生活的同時，注重倡導尊老愛老助老的社區(qū)氛圍。第二，針對留守兒童的成長和保護服務。重點關注困境兒童、青少年的成長教育及環(huán)境營造，通過成立社區(qū)學堂、駐村（校）等形式開展青春期安全教育和親子關系活動。第三，針對留守婦女的創(chuàng)業(yè)服務。通過開發(fā)民俗手工產(chǎn)品、引種特色經(jīng)濟作物和搭建網(wǎng)上銷售平臺等途徑，來幫助留守婦女積極增收。

其次，本地社工人才和志愿者團隊的培育。在地社工隊伍的培育不僅能有效解決語言不通的難題，志愿者們的積極參與也能帶動各族群眾對社會工作的認可度。各受援縣主要探索“社工人員+”的模式，包括“社工人員+義工”、“社工人員+培養(yǎng)對象+志愿者”、“社工人員+村干部+志愿者”等多種形式。一方面，可以在縣級民政系統(tǒng)推動建立社會工作管理機構(gòu)的設置和專業(yè)崗位的開發(fā)。另一方面，以項目來推動人才梯隊的培養(yǎng)，可將入駐地居（村）委會、學校、協(xié)會的工作人員，以及志愿者團隊中的骨干作為本地社工人員的培養(yǎng)對象，通過定期專題培訓、專業(yè)督導、參加社會工作資格證等形式來提升他們的專業(yè)化水平。孵化在地的志愿者組織則以調(diào)動當?shù)氐母叩取⒅新氃盒ＹY源為主。

最后，專業(yè)服務的在地化探索。在“三區(qū)”計劃進駐之初，主要對接民政局，走訪黨校、教育局、圖書館、福利院和學校等各級部門，日常則利用少數(shù)民族的節(jié)慶來開展公共服務、志愿者招募、手工品義賣等活動，取得了一定的宣傳效果。隨著項目逐步向農(nóng)村社區(qū)推進，就必須將民族的傳統(tǒng)慣習與社會工作的現(xiàn)代價值有機結(jié)合，充分發(fā)揮鏈接、協(xié)作和倡導的功能。在三江縣冠侗村的冠小社區(qū)項目點，初期計劃開展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務，經(jīng)過入戶的需求評估，項目組了解到，冠小社區(qū)60歲以上老人124人，其中60-65歲占比62%，80歲以上占比12%，還有7%的老人患有腦血栓等疾病而臥病在床，喪失自理能力，因此，村里的老人不僅身體健康，還能參加生產(chǎn)和照顧孫輩。相對而言，有著守望相助、扶幼助老傳統(tǒng)的侗寨，要比在城市發(fā)展居家養(yǎng)老更具備社區(qū)環(huán)境，但由于在公共事務中青年角色缺位，宗族的功能紐帶逐漸弱化，所以，要開展居家養(yǎng)老需要凝聚社區(qū)的零散力量，輸入現(xiàn)代養(yǎng)老觀念和服務，還要從深層次上彌補留守老人家庭功能的缺失，從營造社區(qū)功能的角度來使他們的需求得到代償。

二、廣西“三區(qū)”計劃的服務成效和不足

總體而言，經(jīng)過近五年的實施，廣西“三區(qū)”計劃取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在：第一，提高了基層社區(qū)對專業(yè)社工的認知度和接納度。各受援縣項目點通過駐點服務，將服務范圍從鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)拓展到農(nóng)村社區(qū)，不僅當?shù)卣腿罕妼ι绻さ恼J可度提高，還培養(yǎng)了一批既熟悉本地情況又具有一定專業(yè)技能的本土社工，以及比較穩(wěn)定的志愿者隊伍，為專業(yè)社工服務在邊疆民族地區(qū)持續(xù)深入的開展奠定了基礎。第二，充分發(fā)揮了社工在緩解個體困境上的專業(yè)優(yōu)勢。無論是“三留守”人員還是貧困群體，承接“三區(qū)”計劃的各方均能在實地評估需求的基礎上，制定相應的服務目標，以發(fā)揮社工在緩解個體困境，協(xié)助個體適應社會生活，實現(xiàn)社會化目標的優(yōu)勢。第三，注重引導和培育社區(qū)居民的參與意識和主動性。社工不僅注重從個案工作等方法提高貧困群體的脫貧意愿，還致力于促進社區(qū)的自我管理能力，通過民意征集、積極動員等方式，使項目點的群眾積極參與到蓄水池選址、道路修建和開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)等公共事務上來。第四，有效發(fā)揮社工在社區(qū)公共事務中鏈接社會資源的優(yōu)勢，由于“三區(qū)”計劃的實施經(jīng)費較為有限，各項目點為了增加項目的可持續(xù)性，在提升社區(qū)自主發(fā)展能力的同時，也注重積極為當?shù)劓溄淤Y金、技術和市場資源。

專業(yè)社會工作在參與“三區(qū)”計劃實施過程中取得了一定的成效，但也存在許多困境和不足：第一，服務經(jīng)費不足，人員不夠穩(wěn)定。以廣西為例，每個項目點一年的經(jīng)費為15萬元，按國家給予專職社工每人2萬元，自治區(qū)財政再配套1萬元的標準，除去社工的工資、交通費和保險等費用，實際上投入服務的經(jīng)費并不充足。所以“三區(qū)”計劃選派的社工很少能全年駐點，只能每月抽出一定的時間開展服務，并且人員時有變動，加上項目點主要在邊遠地區(qū)，交通成本較大。第二，服務的可持續(xù)性仍有待提高。由于廣西的“三區(qū)”計劃主要采取政府購買的方式，每年都要進行招投標和結(jié)項評估，項目周期較短。實際上，廣西派駐12個受援縣的機構(gòu)有半數(shù)已更換，由于每個機構(gòu)的服務理念和擅長的業(yè)務不同，一年的服務往往只能建立一些基本的關系，搭建服務框架。第三，社會工作的服務定位不夠明確。作為政府購買服務的實施方，社工在扶貧工作中始終是協(xié)助者的角色，由于帶著“問題”視角，將專業(yè)服務限定在解決貧困問題上，并不利于發(fā)掘本土資源，提供具有適切性的專業(yè)服務。第四，社會工作本土化建設有待深化。部分承接機構(gòu)已經(jīng)在項目點開展了近五年的服務，選派社工對受援縣社會工作制度建設的影響力還還比較有限。

三、結(jié)論和討論

社會工作要介入民族地區(qū)的社會治理，一方面要注重本土社工體系的建設，打造一批訓練有素又具備地方性知識、熟悉少數(shù)民族文化心理的專業(yè)社工人才。另一方面，專業(yè)服務要貼近少數(shù)民族群眾的現(xiàn)實需求，適時地轉(zhuǎn)換服務的語言和方法。而進一步提升民族地區(qū)社會工作的本土化水平，則還需要做到以下這些方面。

首先，具體化是指在政策制定和實踐體系的層面要注重人本理念。通過人本政策的制定，保證少數(shù)民族社會工作者真正關心少數(shù)民族成員具體而細微的個體生活史和“人在情景中”的真切的社區(qū)實踐，從而保證少數(shù)民族社會工作是真正的民族“社會”工作（岳天明、虎偉東，2017）。只有在政策制定和運行等各個層面真正落實以人為本的理念，注重地方性知識的理解和運用，才能真正建立起適合少數(shù)民族地區(qū)的社會工作實務和研究體系。

其次，“在地化”是指在服務少數(shù)民族地區(qū)時要通過調(diào)查來確認當?shù)孛癖娫诮?jīng)濟上陷入困境的真正原因和真實需求。在現(xiàn)代化進程中，少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)方式、生活方式和居住格局都發(fā)生了重大變革，思考他們陷入貧困的原因和個別群體的依賴現(xiàn)象不僅要“去標簽化”，更要在服務過程中充分考慮少數(shù)民族地區(qū)所特有的自然資源和文化傳統(tǒng)，幫助少數(shù)民族群體建立起民族自信、培育自我解決問題的能力。

第三，要注重文化敏感性。包括能理解少數(shù)民族的心理感受，價值觀念和對問題的看法，能提升他們的民族認同感，發(fā)揮他們的主體意識和主體性，來實現(xiàn)民族和諧共融。提倡民族社會工作的行動研究（任國英，2017），所以，少數(shù)民族社會工作在實務和研究中要重視當?shù)氐娘L俗習慣、宗教信仰、社區(qū)規(guī)則等，學會將工作語言轉(zhuǎn)化為少數(shù)民族的話語體系，避免文化盲視。

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