近郊城鎮政府與社會組織協同治理問題研究

摘要：以哈爾濱市近郊城鎮為例，在新型城鎮化背景下，在權責相互的基礎上，地方政府與社會組織可能形成合作共生的協同治理關系。這種關系不是“一方定規，一方守規”的主從關系，也不是“雙方定規，雙方守規” 的契約關系。這種關系指的是“協商、互信、妥協但保持相對獨立”的合作伙伴關系。在合作共生的關系中，合作不只是具體的行為，同時也是地方政府與社會組織的狀態，強調的是在協同治理中差異性互補的自然導向。同時通過權責相互的限定，建立合作共生的基礎。協同治理的路徑是，（一）國家與社會：公共服務的良性供給;（二）政府與市場：從資源流通到資源融通;（三）公平與效率：社會福利分配的機制協調。

關鍵詞：城鎮政府;社會組織;協同治理

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）10-0057-03

一、協同治理的理論溯源

協同治理的理論是協同學與治理理論的有機結合， 協同學是由德國著名物理學家哈肯（H.Hake）創立，它的基本假設是：即使是在無生命的物質當中，新的、有序的結構也會在混亂中產生，并隨著不變的能量供應維持。[1]54 基于這種假設，他提出了在一個開放的系統當中，有很多的子系統，由于子系統的相互作用出現的集體效應便是協同效應。這種效應描述的便是系統從無序混亂走向有序和穩定，讓系統保持動態平衡，形成新的宏觀結構。這種協同效應在宏觀機構中與微觀系統中都能適用，具有普遍性，只要是存在一個開放的系統，那么在一定的條件下就能呈現出有序的結構。在某種意義上，很多學科都在研究協同現象，獨有協同學抓住了協同現象的共性，為各交叉學科提供了橋梁，讓它能得到廣泛的運用。[2]

治理理論是西方公共管理理論的重要組成部分。全球治理委員會把治理定義為：“治理是各種公共的或私人的個人機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程”。[3]12 美國學者羅西瑙（James.N.Rosenau）從與統治的相反涵義上區分治理，強調治理包含政府機制和非政府機制，同時基于主體間的同意。羅伯特·羅茨（R.Rhodes）以六個特征來理解治理，他強調：（1）最小化政府;（2）私營部門的治理;（3）新公共管理;（4）善治;（5） 社會神經系統;（6）自組織網絡。

有機結合下產生的協同治理理論，在應用研究中不斷豐富和深化。同時在引入中國的發展過程中，本土學 者也在根據國情尋找協同治理理論的合理性和有效性。在背景上，劉曉基于社會主義市場經濟的發展需要，提出協同治理的必然選擇 [4];在定義上，俞可平基于國家和社 會的關系指出協同治理簡單來說就是官民共治 [5];在特 征上，楊華鋒認為協同治理表現在系統的開放性、組合的 多樣性、文化結構的適應性、組織的創新性，機制的有效性 [6];在意義上，絕大部分學者認為協同治理有利于實現 “善治”。

二、協同治理的場域困境及路徑選擇

（一）協同治理的場域困境

中國的城鎮化歸根結底就是人的城鎮化，也就是有更多的農業人口轉變為非農業人口，在這一過程中有更多的農民變為市民，其中有兩條路徑，一條路徑是農民進城務工并定居，甚至舉家留在城市，無形中擴大城市人口規模;另一條路徑是就地城鎮化，鄉鎮轉變為城鎮，社區管理機構與職能發生改變，原有村委會轉變為居委會，也就是“村改居”。那么這兩條路徑是當前哈爾濱市人口城鎮化的重要路徑，由于“村改居”帶來的是剝離農業要素的復雜變化，目前哈爾濱市的“村改居”工作量大， 很大程度上是由政府直接主導。在哈爾濱市道里區的群力街道小區，早在 2001 年就完成了撤村建立居委會，并且該社區相應基礎設施完備，但事實上沒有完成社區管理體制的改變。原有村干部班子依然保留，甚至原村財務還會支付社區的物業費、衛生費等費用。

根據 2010 年第六次人口普查數據，哈爾濱市流動人口 114 萬人，本市內區縣間流動 48 萬人，省內市外流入人口 46 萬人，其中大部分流動人口在哈爾濱市近郊城鎮生活，以第三產業從業人員居多。所以在哈爾濱市近郊城鎮中，很多社區是“本地—外地”混合型社區。由于流動人口居多，社區治理面臨很多問題。主要有三種問題：一是本地居民與外地居民存在心理認同差異，在哈爾濱市南崗區王崗鎮中，有大量的外來居民，他們普遍不太有“本地人”的認同心理。二是本地居民與外地居民社會融合比較難，外來流動人口盡管在城市就業，但在社區生活中，沒有本地居民的社會認同感，甚至一些本地居民在心理上一時難以接納外地居民。三是公共參與存在差異，本地居民更愿意參與公共事務，而外地居民較少甚至不參與本社區的公共事務。

（二）協同治理的路徑選擇

在面臨著“村改居”社區、“本地—外地”混合型

社區治理的相關問題，需要改變治理思路，選擇政府與社會組織以權責相互的合作共生型協同治理。在政治學的領域當中，“權”被賦予了兩層內涵，一是權利，二是權 力 [7]。實際上兩者的內涵是結合在一起的，并且表現出兩層含義：第一，強調主體間性而不是主體性，在主體間 性的視野下，地方政府與社會組織何者優先，不再是討論 的重點。第二，強調兩者之間關系就包含著權利和權力 兩者，可以穩定雙方在協同治理當中的主體地位，互相讓 渡，在這一意義上，權力是實質性的，權利是形式性的。“責”指的就是責任，政府與社會組織的協同治理并不意味著政府可以轉嫁自身對公共利益的主體責任，反而更 需要政府承擔協同治理當中的整體性責任。[8]? 同時，社會組織不能因為自身問題或監督乏力而拋棄責任，需要 的是社會組織積極承擔協同治理的局部性責任。

在權責相互的基礎上，地方政府與社會組織就可能形成合作共生的協同治理關系。首先這種關系不是“一方定規，一方守規”的主從關系，其次，這種關系也不是“雙方定規，雙方守規”的契約關系。這種關系指的是“協商、互信、妥協但保持相對獨立”的合作伙伴關系。[9] 在合作共生的關系中，合作不只是具體的行為，同時也是地方政府與社會組織的狀態，強調的是在協同治理中，差異性互補的自然導向。同時通過權責相互的限定，建立合作共生的基礎。同時共生狀態下強調的是地方政府與社會組織兩者在嬗遞演進中不斷地反思和糾錯，從而成長為一種具有適應性的，與時俱進的主體間關系。

三、協同治理的路徑探尋

（一）國家與社會：公共服務的良性供給

國家與社會之間的關系代表著統合性與自主性的力量，同時治理的運作是建立在運行的職能之上的，在新型城鎮化中表現為公共服務的供給，地方政府承擔著絕大多數的公共服務的供給，在城鎮建設中，過度城鎮化，幾乎瘋狂的建城，形成城鎮高樓林立，失地農民“洗腳”上樓。在矛盾沖突中，地方政府急于完成上級政府攤派的各種指標，忽視部分群眾的利益訴求，沖突產生的應對較晚，疲于應付，使問題不能得到真正有效解決。

新型城鎮化建設強調以人為本，然而在傳統的城鎮化建設中，農民總是處于社會治理的邊緣末梢地位，被動地參與到地方治理體系中去，難以發揮整體作用，而克服這一困境，需要的是通過社會組織的整合，進而去協調不同群體的利益關系，在權責相互的基礎上，社會組織應在地方政府與新城鎮居民中扮演中間角色，進行利益的上下疏通，同時培養農民參與社會治理的能力，提升新城鎮居民的自組織能力，建設群眾基礎廣的基層社會組織，將單個的力量匯聚整合成有組織、更強有力的利益表達機構，逐步實現公民的有序的政治參與。同時地方政府的放權需要有意識地設立一些項目，來搭建平臺培育社會組織，推進互相讓渡，權責明晰。在合作共生的關系上， 地方政府在新型城鎮化建設中同時應追求“規模適中” 政府、“能力強”政府，社會組織同時追求“強組織服務”，使兩者在公共服務的供給中合作共生。

（二）政府與市場：從資源流通到資源融通

市場與政府均有其內在的不可克服的局限性，在政府與市場的關系中集中在兩者之間如何平衡，當政府與市場都失靈的時候，應該怎么辦？根據社會組織的特點，其具有非營利性能有效克服市場的缺陷，能在社會事務中具有很好的靈活性。

在市場規律下運作的過程中，政府提供相應的政策， 企業通過優惠政策的導向，投資城鎮化建設，然而當大量的投資進入后，地方政府可能會出現腐敗問題，阻礙資本在新型城鎮化建設中的良好運作，導致投資環境惡化。參與新型城鎮化建設的企業需要村干部的支持，這樣容易形成村干部把握投資命脈、獨斷擅權的局面，這會損害農民和村莊集體的利益，導致新型城鎮化偏離原來的方向。而社會組織的介入就可在一定程度上避免出現這樣的情況，通過社會組織監督的方式，規范地方政府的行為，在企業投資運作中，捍衛村民和集體的利益。

其一，城鎮化的發展帶來的經濟效應，為地方政府提高政績，地方政府尊重市場規律，為市場企業帶來投資機遇，為百姓帶來物質利益，在權責相互上，兩者之間增加了獲得感;其二，在新型城鎮化面臨的歷史困境中，有一項就是失地農民的就業問題，政府在這個問題上提供政策和資金扶持，同時發揮社會組織自我服務的功能，結合農民的現實需求，提高農民職業轉換的個人能力和就業能力。在此之中，也能更好地塑造“服務型政府”的形象，完善自我管理方式的創新，同時社會組織在就業問題上的幫扶實踐，提高了社會組織的專業能力，更提高了社會組織的公信力。由此在權責相互的發展中合作共生。

（三）公平與效率：社會福利分配的機制協調

公平與效率的關系可以理解成個人利益與公共利益，經濟增長與大眾福利，政府的經濟職能與社會職能的關系。在城鄉二元化的結構當中，農民與市民的身份所帶的福利是不公平的，同時地方政府在新型城鎮化的主導作用意味著掌握著資源的配置，包括了對社會組織的經費投入、核準設立社會組織及其活動的許可權等。

那么在新型城鎮化建設中公平與效率關系中的社會福利的分配，在機制協調上，需要的是地方政府推進戶籍制度與社會福利的改革，從而實現城鄉居民社會權益保障的一體化。

一是在權責相互的基礎上，通過城鄉統籌，給予進城務工人員的城鎮市民身份，給他們自主選擇農村與城鎮戶口的機會，公平擁有和城鎮居民一樣的在子女教育等方面權利，使之與城鎮化相匹配。同時，公益性的社會組織可以幫扶提升農民工在文化、政治方面的現代公民素質，推動農民再社會化和融入城市社會，更好地為他們提供個性化的服務，有效滿足農民向新城鎮居民轉型過程中的各種需求。

二是在合作共生的關系上，地方政府應該通過培育發展、優惠補貼等手段支持社會組織的發展，促進地方政府部門和社會公眾更好地參與到社會組織的發展當中去，結合新型城鎮化的需要，完善與社會組織發展相關的法律法規的實施細則。降低社會登記注冊的門檻，研究制定關于社會組織培育發展和管理的具體意見，對于新城鎮居民需要的社會組織，在登記時，放開門檻。

三是鼓勵社會組織間的合理競爭。對資源有效地合理配置，在一定程度上促進政府職能改革，從“全能政府” 轉變為“責任政府”，提高地方政府的行政效率，改變政府的管理邏輯。在這種關系上實現兩者的共同改進和發展。

參考文獻：

[1]（ 德 ）H. 哈肯 . 協同學和信息：當前情況和未來展望，熵、信息與交叉科學——邁向 21 世紀對的探索和運用 [M]. 昆明： 云南大學出版社 ，1994.

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[3] 全球治理委員會 . 我們的全球伙伴關系 [M]. 牛津 ： 牛津大學出版社 ，1995.

[4] 劉曉 . 協同治理：市場經濟條件下我國政府治理范式的有效選擇 [J]. 中共杭州市委黨校學報 ，2007（5）.

[5] 俞可平 . 重構社會秩序，走向官民共治 [J]. 國家行政學院學報 ，2012（4）.

[6] 楊華鋒 . 協同治理：作為社會管理創新策略的比較優勢 [J].領導科學 ，2012（11）.

[7] 高奇琦 . 試論政黨與公民社會間的雙向賦權 [J]. 學術界 ，2013（1）.

[8] 張繼亮 ， 王映雪 . 政府與社會組織協同治理效能提升的三重維度 [J]. 學術交流 ，2018（6）.

[9] 樸貞子 ， 柳亦博 . 共在與共生：論社會治理中政府與社會組織的關系 [J]. 天津行政學院學報 ，2016（4）.

作者簡介：李成林（1998—），男，漢族，重慶市人，單位為黑龍江大學政府管理學院，研究方向為新型城鎮化、協同治理。

（責任編輯：御夫）