人工智能時代公共服務新發展的探究

葉文杰 秦靈

摘要：隨著人工智能時代的來臨，政府的“服務者”角色未定位、行政體制改革未能穩步跟進、公民的責任感和參與意識不強以及數字鴻溝等因素都給公共服務的發展帶來了前所未有的挑戰。政府需要轉變治理理念， 完善體系制度;再造組織結構，創新政務流程;培養責任意識，增強公眾參與度;培養 AI ①人才，提升服務能力;消除數字鴻溝，體現社會共享，由“劃槳者”“掌舵者”轉化為“服務者”，方能開創完善創新公共服務發展的新路徑。

關鍵詞：人工智能;公共服務;政府治理;智能政府

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）10-0054-03

美國著名公共行政學者登哈特夫婦提出政府治理的新觀點——新公共服務理論，為政府提供高質量的公共服務打開了一扇新的大門。登哈特夫婦認為政府的職能是服務而不是掌舵，政府服務的對象是“公民”而不是“顧客”，政府的行動要具有民主性，并且批判了新公共管理理論中將政府視為企業家的理念。新公共服務是公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念 ， 它將公民置于整個治理體系的中心 ， 強調政府治理角色的轉變是服務而非掌舵 ， 推崇公共服務的精神 ， 并且該理論旨在提升公共服務的尊嚴與價值 ， 重視公民社會與公民身份 ， 重視政府與社區、公民之間的對話溝通與合作共治。[1]367 新公共服務理論所蘊含的內在的精神本質對公民與政府的關系做出了全新的認識與定義，更為重要的是，為政府治理模式帶來了新的變革。

目前，中國正在不斷探索“智慧政府”的建設，國務院頒布并實施了《新一代人工智能發展規劃》，對人工智能技術的發展及其應用做出了戰略性的指示與規劃。中共十九屆四中全會提出：要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息。人工智能時代治理模式的轉變首先需要讓公民的治理主體地位得到實現，新公共服務理論在新科技的驅動下將會更加緊密地被運用于公共利益的實現過程之中。

一、人工智能時代下公共服務面臨的挑戰

政府作為社會發展的責任主體，不可避免地要根據時代做出不同的選擇和規劃，以適應社會發展和公民需求的變化。在人工智能不斷發展的當下，公民對公共服務質量的提升提出了更高的要求。因此，政府需要認清自身所面臨的挑戰。

（一）政府的“服務者”角色未能準確定位

從傳統治理時期開始，政府在治理公民事務時就始終把自身看作治理的唯一主體，并且壟斷了絕大多數的信息與資源，認為公民只能起到微弱的輔助作用。公共行政學者在提出新公共服務理論之前，普遍認為政府應扮演“劃槳者”“掌舵者”的角色。我國在全能主義政治時期，政府更是處于絕對的資源優勢與權威的治理地位。因此，無論從理論還是實際上，政府都無法準確認識并定位自身的“服務者”角色。政府治理理念不發生實質上的轉變，人工智能技術將只能作為輔助性的工具發揮其微弱和暫時性的作用，不能從根本上有效提高行政效率并實現公共利益。

（二）行政體制改革未能穩步跟進

我國的政府行政體制改革一直無法跟進新技術融入的步伐，政府在轉變成扁平化的組織體制過程中一直處于滯后狀態，依然處于等級森嚴、專業分工的官僚制形式之下。政府治理理念發生變化時，也需要變革現有的政府組織模式，否則新的治理理念的目標很難實現。[2] 當人工智能技術開始影響政府治理理念時，想要真正提高政府的績效，并盡可能地實現公民的公共利益，政府的行政體制及其運行機制就必須做出改變以適應新技術的嵌入和公共需求的變化。政府治理理念的轉變、政府行政體制的改革和政府治理模式的變化三者是緊密聯系、相輔相成的。如果行政體制依舊保持著原來的官僚制模式， 那么，人工智能技術就無法為公共服務帶來質的飛躍。因此，想真正實現公民的公共利益，就必須改變現有的政府行政體制。

（三）公民的責任感和參與意識不強

部分公民缺乏責任感和參與意識，導致他們不會積

極主動地參與到政策的制定和執行中。新公共服務理論認為實現公共利益最為重要的就是公民在互相交流的過程中能夠逐漸形成對他人的責任感和認同感，在這整個過程中盡量地兼顧各方利益、慢慢地尋求公共意識、不斷地接近共同目標、逐步地實現公共利益。而實現公共利益的前提是表達公共利益，如果公民無法積極自主地表達對公共利益的訴求，也就無法實現實質上的公共利益。如果一部分公民不去參與政策制定前的討論，那么，最終形成的政策可能無法兼顧到這部分公民的利益。這類政策一旦制定并執行，處于此政策執行范圍內公民的利益或多或少都會受到影響。如果并未參與討論的公民的利益受到了損害 ， 則可能會對此政策的合理性和公正性表示懷疑，導致政策執行不暢，政府的公信力下滑，在一定程度上也損害了其他公民的利益。

（四）我國人工智能領域的發展不夠平衡和充分

21 世紀以來，我國在互聯網技術、人工智能技術等領域有了較為顯著的發展，甚至在 5G 技術上全球領先。但是我國信息技術的發展在整體上還不夠成熟和全面， 人工智能領域的研究和發展與歐美等發達國家相比仍具有較大的差距，主要表現為三方面：第一，我國信息技術相對于發達國家來說起步較晚，歐美等發達國家憑借其領先優勢造成技術與信息的封鎖以及相關人才的壟斷。因此，我國在人工智能技術的發展過程中缺乏先進的 AI 人才，尤其是高尖端的 AI 精英。第二，目前我國人工智能技術的發展呈現出重應用輕理論的趨勢。我國人工智能技術的飛速發展是由于我國的商業以及市場對它的重大需求，而商業與市場更加注重的是應用層面以及成本與收益，深度學習算法并沒有得到應有的發展。而深度學習算法才是支撐人工智能技術發展的核心，過多注重應用層面只會導致我國與發達國家的差距越來越大。第三，我國目前還沒有成立類似于國外的人工智能治理議題的專門機構，而且在人工智能的研究方面更多地注重應用技術層面而忽視了政策層面。不僅政策層面缺少相關的研究機構，而且高校也缺乏相應的人才培養機制，這使得我國人工智能政策層面的人才極度匱乏。

（五）數字鴻溝妨礙了公共服務質量的有效提升

數字鴻溝是指在信息資源的占有和使用上所存在的差異和不公平現象，其本質是以互聯網為代表的新興信息通訊技術在普及和應用方面的不平衡現象。[3] 數字鴻溝存在于政府、企業、公民等不同的治理主體之間，同樣也存在于同種主體的不同群體之間。人工智能時代下新公共服務理論的踐行需要公民懂得如何進行基本的信息網絡操作，否則，如果只有政府掌握信息技術能力，信息和數據便自然會被政府所壟斷。公民處于信息弱勢地位，訴求與建議便無法有效傳達，這樣是無法使新技術成功服務于公眾的。除此之外，不同地域的政府之間由于經濟、觀念等的差距也會造成數字鴻溝，這會形成一座座“信息孤島”。不同地區和層級的政府之間不愿意共享彼此擁有的信息和知識，會導致政策在制定和執行的過程中由于信息和知識的局限性而偏向錯誤的方向，致使公共利益遭受損害。

二、人工智能時代下公共服務的完善與創新的路徑

人工智能時代公共服務所遭遇的困境與挑戰，對其完善與創新需要良好的發展土壤。公共服務質量的提升需要得到政府和公民的共同努力，需要冷靜分析并解決人工智能時代的新問題，從而提供更加令公民滿意的公共服務。

（一）轉變治理理念，完善體系制度

人工智能技術嵌入公共服務后，政府應當加快轉變服務理念的步伐。公務員并不是根據他們對公眾需要的意識而為公眾的利益工作的，而是根據公眾所言說的需要來為公眾的利益工作的。[4]111 新公共服務理論強調政府的職責是服務，公民才是公共領域的主要治理主體，公共管理者的重要作用在于幫助公民表達和實現公共利益。因此，政府只有在準確定位自己的“服務者”角色后，人工智能嵌入后的智慧服務模式才會有堅實的思想保障。一方面，政府需要拓寬公民參與政策討論的渠道， 從法律上保障公民參與公共事務的途徑與權利，并且進行宣傳教育，讓公民意識到自身在實現公共利益過程中的主體地位;另一方面，政府需要健全監督體制，完善權力的運行和制約機制。形成包括公民、黨以及專門監察機構等多元化主體的監督機制，使政府做到權責一致，完善權力問責機制，讓權力無法突破法律給予的邊界。

（二）再造組織結構，創新政務流程

結構決定功能，政府想要真正轉變成服務型政府，就必須對原本的行政組織結構進行重組，由封閉走向開放。將行政組織結構的各個組成要素進行個體和整體分析， 使重組后的行政組織宏觀上能夠適應行政組織環境以及公民需求的改變;微觀上組織分工合理、職責明確，保證橫向信息溝通順利，縱向信息傳遞準確。一方面，要推動政府層級的扁平化發展。政府層級扁平化進程中最重要的是推動不同層級之間的信息交流，運用大數據、區塊鏈等技術可以有效減少信息交流的時間并降低信息傳遞過程中的失真率。另一方面，利用人工智能變革現存比較刻板的政務流程，推動政務流程的信息化、智能化和透明化發展。推動不同部門之間的信息傳遞與共享，促進政務流程的協同化發展，使公民更好地了解行政運行過程， 更好地參與治理。

（三）培養責任意識，增強公眾參與度

公共利益的實現是滿足全體或大多數公民需要的過程，而部分公民缺乏公共精神和責任感，參政意識不強， 嚴重阻礙了公共利益的實現。公共利益所展現和描繪的 “美好生活”圖景呼喚每一個社會成員，都要“力爭保持一種獻身于社會發展的精神、一束投向遙遠未來的目光， 以及包容一切的公平感”。[5]73 因此，在人工智能時代下， 培養公民的參與意識和集體責任感成為政府在履行其服 務職能時必不可少的一部分。如果公民都積極地參與討 論，并對政治共同體產生認同感和責任感，甚至能夠對公 共利益產生自己的看法，那么公共利益得到實現的可能性將大大提高，政府的服務就更能得到公民的認可。由 于人工智能技術可以及時把握群體認知及心理變化，主 動決策反應。[6]? 因此，可以利用人工智能技術根據每一位公民的心理特征、信息以及群體特性等提出具有針對性的解決方案，這能夠使每一位公民更好地參與關乎公 共利益的討論。

（四）培養 AI 人才，提升服務能力

我國目前人工智能技術發展所遇到的瓶頸，需要這一領域的人才去突破。筆者針對我國 AI 領域人才培養所遇到的挑戰，提出以下建議：

第一，我國高校承擔了人工智能領域人才培養的任務，而人工智能以及數據科學與大數據技術專業等是新興專業，其人才培養方案還不成熟。人才培養路徑的探索與完善需要國內的大學相互交流經驗，并共享在國外學習獲得的經驗成果，根據國外的經驗并結合我國具體國情，建設一條符合我國社會發展需求的人工智能人才培養道路。

第二，政府要通過資金補貼、國外 AI 人才引進等方式幫助高校建立人工智能技術和政策雙層面的科研機構。人工智能技術的發展已經進入了某些科技領域的“無人區”，但是相應的風險防控制度和規則制定相對滯后， 不可控的預期與擔憂使得人工智能在創新上面臨巨大的壓力。因此，社會科學在其中的作用會更加顯著，人工智能要得到充分的發展，不僅需要智能科學與工程的學科建設和努力，還需要智能社會科學的保駕護航。[7] 同時也要培養人工智能雙層面人才的公共意識，讓他們在專業領域以及公共領域都發揮作用。

第三，我國 AI 人才的培養要符合國務院發布的《新一代人工智能發展規劃》的指導思想和基本原則，政府在鼓勵和支持高校進行人工智能研究的同時，也要針對相關科技型企業制定稅收減免、資金扶持等政策，鼓勵企業深入人工智能深度學習算法的研究，改變我國目前重應用輕算法的狀況，持續推進人工智能領域產學研的合

作程度，提高政府的服務能力。

（五）消除數字鴻溝，體現社會共享

數字鴻溝的消除，不僅要依靠信息技術的發展及其人才的培養，而且需要提高相關職能部門的技術水平以及公民整體的信息技術知識和操作技能。政府作為宏觀政策的制定者，需要進行頂層設計、統籌規劃，用法律來強制和督促公務員信息技術能力的培養和提高。對于政府，與人工智能關系密切的職能部門，在錄用以及考核時就需要將信息技術能力作為一項核心指標;而一般的職能機構，也需要定期對公務員進行相關的信息技能培訓， 以滿足公民對政府以及新技術的需求。信息技能的培訓不只是公務員的權利，更是一種義務，通過宣傳教育以及立法讓公務員意識到培訓的重要性。對于社會以及公民， 政府要加強對信息技術落后地區的教育資金投入，讓公民能夠掌握最基本的信息知識和操作技能。也需要加強不同地區、不同階層之間信息資源與知識的聯系與共享， 這一過程也是公民相互交流的過程，最終達到公共利益最大化的目標。數據和信息的整合共享是新公共服務理論在人工智能時代的內在要求，社會共享的實現與數字鴻溝的消除，公民才能更平等地對話。

三、結語

本文通過重點闡述政府在人工智能時代所面臨的挑戰，系統分析了政府治理的現狀，并結合新公共服務理論對政府應如何應對挑戰以及探討最終提升公共服務質量的路徑。目前，人工智能技術在國家繁榮發展、社會良性運行、公共利益提升等方面創造了巨大的價值。但是，人類需要合理地開發和使用人工智能，不能被數據、信息所奴役。韋伯在意識到“理性”可能給人類命運帶來巨大的負面影響時，作出這樣悲觀的預測——“專家沒有靈魂，縱欲者沒有心肝;這個廢物幻想著，它自己已達到了前所未有的文明程度。”[8]106 我們在認識到信息以及數據的迅猛發展帶給公民和政府極大便利的同時，也要意識到無邊界的數據理性可能會造成難以控制的局面。無論何時，都要意識到人類自身主觀能動性的重要作用。在人工智能的發展方向上，政府要做好“掌舵者”的角色， 使人工智能的發展有利于人類的進步而不是威脅;在人工智能的研發與突破進程中，政府要在經濟與政策上支持承擔“劃槳者”責任的技術與政策層面的人工智能研究機構;在人工智能的運用中，政府則需要扮演好“服務者”的角色，使人工智能真正為公共服務帶來質的飛躍， 最終實現公共利益。

注 釋 ：

① AI：人工智能英文的縮寫。

參考文獻：

[1] 丁煌 . 西方行政學理論概要 [M]. 北京 ： 中國人民大學出版社 ，2005.

[2] 陳鵬 . 人工智能時代的政府治理：適應與轉變 [J]. 電子政務 ，2019（3）.

[3] 楊兆丹 ， 朱立萍 ， 章子康 . 數字鴻溝視域下我國電子政府的創新路徑研究 [J]. 無線互聯科技 ，2016（12）.

[4]（ 美 ） 羅伯特·B· 登哈特 ， 珍妮特·V· 登哈特 . 新公共服務： 服務，而不是掌舵 [M]. 丁煌譯 . 北京 ： 中國人民大學出版社 ，2014.

[5]（ 美 ） 特里·L·庫珀 . 行政倫理學：實現行政責任的途徑 [M].張秀琴譯 . 北京 ： 中國人民大學出版社 ，2001.

[6] 中華人民共和國國務院 . 國務院關于印發新一代人工智能發 展 規 劃 的 通 知 [EB/OL].（2017-07-20）[2019-10-13]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/20/content_5211996.htm.

[7] 高奇琦 . 中國人工智能治理準則的幾點思考 [J]. 信息安全與通信保密 ，2019（6）.

[8]（ 德 ） 馬克斯·韋伯 . 新教倫理與資本主義精神 [M]. 于曉 ， 陳維綱等譯 . 西安 ： 陜西師范大學出版社 ，2006.

作者簡介：葉文杰（2000—），男，漢族，江西省上饒市人，單位為上饒師范學院政治與法律學院，研究方向為行政管理。

秦靈（1998—），女，漢族，江西省萍鄉市人，單位為上饒師范學院政治與法律學院，研究方向為行政管理。

（責任編輯：董惠安）