公共應(yīng)急管理視角下“智聯(lián)兩岸”的建設(shè)路徑研究

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建 福州 350007)

21世紀(jì)以來，海峽兩岸關(guān)系步入了新的歷史發(fā)展階段，兩岸間的經(jīng)濟(jì)、文化等方面的交流往來日益頻繁，而涉及兩岸公共安全的突發(fā)性事件也隨之接連發(fā)生。早在2003年“非典”疫情之后，黨中央便全面加強并優(yōu)化我國突發(fā)應(yīng)急管理工作，大力推進(jìn)和實施“一案三制”為核心內(nèi)容的國家應(yīng)急管理體系建設(shè),從而極大程度上實現(xiàn)了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的歷史性跨越，并有效提高了大陸地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)及救災(zāi)能力[1]。而反觀臺灣地區(qū)，其應(yīng)急管理體系主要包含消防、警政、民政三大系統(tǒng)主體，并輔以信息系統(tǒng)作為技術(shù)支撐， 從而促使多方應(yīng)急主體共同參與，最終形成合力，以有效發(fā)揮預(yù)防突發(fā)事件及科學(xué)處置突發(fā)事件的能力[2]。與此同時，近年來海峽兩岸也在應(yīng)對涉及雙方安全利益的各種突發(fā)公共事件過程中不斷總結(jié)積累應(yīng)急管理經(jīng)驗，并致力于探索和建設(shè)兩岸公共應(yīng)急協(xié)作管理新機制。自2008年海峽兩岸實現(xiàn)智聯(lián)互通以來，兩岸曾多次就海上搜救、航運風(fēng)險、溢油污染等突發(fā)事件開展應(yīng)急協(xié)作交流演練活動，并時常進(jìn)行兩岸現(xiàn)代應(yīng)急協(xié)作管理領(lǐng)域的科研理論探討[3]。但隨著國內(nèi)外局勢的變化和公共突發(fā)事件類型及特點的不斷變化更新，海峽兩岸在公共應(yīng)急管理互聯(lián)、對口協(xié)作、信息交流等方面面臨著諸多困難。因此，基于對“智聯(lián)兩岸”建設(shè)現(xiàn)狀的細(xì)致分析，進(jìn)而深入剖析現(xiàn)今兩岸公共應(yīng)急管理的現(xiàn)實困境，并據(jù)此提出建設(shè)兩岸公共應(yīng)急協(xié)作管理能力的可行性路徑，為促進(jìn)海峽兩岸公共應(yīng)急協(xié)作管理提供理論指引和實踐參考。

1 “智聯(lián)兩岸”建設(shè)現(xiàn)狀

促進(jìn)海峽兩岸友好合作，實現(xiàn)雙方共同進(jìn)步及發(fā)展，是兩岸同胞素來已久的心愿。近年來，隨著現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)態(tài)勢及信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展，兩岸人民共同致力于建設(shè)好“智聯(lián)兩岸”的宏偉藍(lán)圖。海峽兩岸頻繁開展公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的交流研討活動，從而促使兩岸應(yīng)急技術(shù)日益智慧化，時空應(yīng)急管理互通性也日趨增強。

1.1 兩岸應(yīng)急技術(shù)愈加智慧化，亟待建立公共應(yīng)急管理信息系統(tǒng)

近年來，海峽兩岸均注重推動智能化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而也使得雙方的應(yīng)急管理技術(shù)愈加智慧化。20世紀(jì)末，臺北市率先建立了“Project25數(shù)位無線電系統(tǒng)”的信息技術(shù)基礎(chǔ)工程，而后又陸續(xù)對其進(jìn)行功能拓展和全面升級，使其隨時能與國際救援隊伍實現(xiàn)技術(shù)兼容和管理接軌[4]；進(jìn)入21世紀(jì)，臺灣當(dāng)局為促使突發(fā)事件信息在各級應(yīng)變中心之間快速流通分享，建設(shè)EMIS系統(tǒng)作為應(yīng)急信息管理平臺以備應(yīng)急之需，此后逐步得到改進(jìn)和完善[2]。而大陸一直堅持以數(shù)據(jù)信息為載體，致力于對特定突發(fā)事件類型的災(zāi)害監(jiān)測、風(fēng)險評估及應(yīng)急防治等方面的技術(shù)研究，相比臺灣應(yīng)急管理理論及技術(shù)研究顯得更加精細(xì)化和專項化。由此可見，近年來兩岸應(yīng)急管理技術(shù)愈加成熟和智能化，但兩岸至今尚未建立共享的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)來有效處置涉及雙方利益安全的公共突發(fā)事件。

1.2 兩岸時空管理互通性增強，尚待統(tǒng)籌公共應(yīng)急管理協(xié)作機制

21世紀(jì)初，海峽兩岸多次就往來船舶的溢油污染問題展開學(xué)術(shù)研討，兩岸達(dá)成多項應(yīng)急協(xié)作共識，而后持續(xù)推動建立溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機制，制訂臺灣海峽溢油防污應(yīng)急反應(yīng)計劃，并考慮組織兩岸船舶搜救和溢油防治等應(yīng)急演習(xí)活動[5]。2008年12月兩岸實現(xiàn)“大三通”后，雙方先后開放多個港口，徹底實現(xiàn)了兩岸工商、航運和金融等多方面的合作互鑒。同時，海峽兩岸不斷加強海上應(yīng)急處置事務(wù)的交流合作力度，最終成功簽署《加強海峽兩岸救助打撈合作意向書》，并在此基礎(chǔ)之上成立駐臺辦事處、開設(shè)救撈直通“熱線”和開展海上應(yīng)急演練活動以促進(jìn)兩岸應(yīng)急管理技術(shù)的交流合作[3]。近年來兩岸更是不斷擴(kuò)大應(yīng)急合作范圍、創(chuàng)新應(yīng)急合作方式，從而有效增強了兩岸時空應(yīng)急管理的互通性，但亟需統(tǒng)籌現(xiàn)有應(yīng)急管理協(xié)作機制，以提高雙方應(yīng)急公共突發(fā)事件的時效性。

2 兩岸公共應(yīng)急管理面臨的現(xiàn)實困境

自2008年海峽兩岸實現(xiàn)“三通”之后，大陸與臺灣地區(qū)開創(chuàng)了互聯(lián)互通、合作發(fā)展的新局面，從而使得兩岸公共應(yīng)急管理也更加智聯(lián)化。但同時也應(yīng)當(dāng)看到，由于我國大陸與臺灣地區(qū)特殊的政治關(guān)系、不同的應(yīng)急機制與厚重的數(shù)據(jù)壁壘等多種因素存在，海峽兩岸在應(yīng)急互聯(lián)、對口協(xié)作、信息溝通等方面仍然面臨諸多困境。

2.1 政治關(guān)系特殊，應(yīng)急管理互聯(lián)性較弱

新中國成立以來，海峽兩岸在經(jīng)濟(jì)、文化等方面的交流活動“忽冷忽熱”。1949—1987年間，海峽兩岸幾乎沒有任何往來與聯(lián)系；而1987—1994年間，大陸地區(qū)對臺坦誠開放，兩岸同胞開始逐漸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作往來和思想文化交流互鑒，臺灣也曾多次與大陸地區(qū)一同積極參與國際災(zāi)害事故應(yīng)急救援；繼1993年“汪辜會談”之后，兩岸關(guān)系持續(xù)升溫、緩和，在此背景下，雙方多次就海上搜查救撈、航運風(fēng)險管理、溢油污染應(yīng)急等突發(fā)公共安全事件聯(lián)合開展交流研討活動。而海峽兩岸和諧穩(wěn)定的政治生態(tài)環(huán)境也時常受到臺獨勢力此起彼伏的干擾，使得雙方一直無法適時深入開展充分的互通對話或聯(lián)合行動，從而致使兩岸關(guān)于公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理互聯(lián)性相對較弱[6]。因此，建立良好的政治關(guān)系是充分實現(xiàn)兩岸公共應(yīng)急管理“智聯(lián)化”的首要前提和必要條件。

2.2 應(yīng)急機制不同，對口協(xié)作單位不明確

就目前而言，大陸對于公共突發(fā)事件的應(yīng)急處理主要由中央政府掌控大局，各級地方政府及其下設(shè)部門配合協(xié)助，同時將實際的應(yīng)急管理指揮權(quán)放置于公安機關(guān)，在遭遇重大公共安全事件時，軍隊、社會等多方主體力量也會積極參與到應(yīng)急管理工作之中。而臺灣地區(qū)應(yīng)急救援的核心力量是消防系統(tǒng)，輔以警政、民政系統(tǒng)進(jìn)行災(zāi)情信息搜集整合，同時近年來更多的民間消防團(tuán)體也已然成為了應(yīng)急救災(zāi)的重要力量。臺灣消防機構(gòu)作為區(qū)域整體的應(yīng)急管理主體，一旦突發(fā)公共安全應(yīng)急事件，臺灣“消防局”將作為應(yīng)急指揮中心，全權(quán)部署島上的應(yīng)急管理事宜。由此發(fā)現(xiàn)，海峽兩岸各自的應(yīng)急機制一定程度上存在差異，當(dāng)遭遇涉及雙方利益安全的公共事件時，雙方應(yīng)急管理主體可能會因此無法對口銜接，難以有效協(xié)作治理。故此，海峽兩岸亟需在公共突發(fā)事件應(yīng)急決策、治理等環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)作機制。

2.3 數(shù)據(jù)壁壘嚴(yán)重，信息資源交流受阻塞

高效運行的現(xiàn)代化公共應(yīng)急管理體系需要以海量的數(shù)據(jù)分析為支撐,從而建立巨大的公共信息管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)各層級政府、不同部門及社會組織等多方應(yīng)急主體之間的信息資源共享和協(xié)作應(yīng)急管理。近年來，海峽兩岸的信息管理技術(shù)均得到了迅猛的發(fā)展與進(jìn)步，但至今仍未建立起共享的公共應(yīng)急信息管理系統(tǒng)，從而使得雙方均出現(xiàn)了“信息孤島”問題，以致不利于雙方進(jìn)行有效的溝通交流。因此，必須打破信息孤島，充分實現(xiàn)有效的應(yīng)急信息共享，以合力共同應(yīng)對涉及雙方安全利益的突發(fā)事件。此外，海峽兩岸地區(qū)由于長期受到特殊性政治關(guān)系、差異化應(yīng)急單位等因素的影響，使得兩岸有關(guān)部門以及行業(yè)之間產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的數(shù)據(jù)信息壁壘，進(jìn)而導(dǎo)致各方應(yīng)急管理主體之間信息交流不能暢通共享。一旦遭遇公共突發(fā)事件，會因掌握的應(yīng)急信息不對稱或不全面而導(dǎo)致兩岸應(yīng)急管理秩序混亂。

3 建設(shè)“智聯(lián)兩岸”公共應(yīng)急管理能力的路徑

21世紀(jì)以來，各類突發(fā)公共事件頻頻發(fā)生，而其發(fā)生的地域關(guān)聯(lián)性及管理耦合性也越來越強。因此，審視海峽兩岸公共應(yīng)急管理面臨的諸多現(xiàn)實困境，今后大陸和臺灣地區(qū)亟待緩和政治關(guān)系、統(tǒng)籌法治機制和建設(shè)數(shù)據(jù)平臺，從而促使兩岸增強應(yīng)急主體互聯(lián)、明確雙方對口協(xié)作以及加強信息資源互通，最終有效提高兩岸對公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力，并持續(xù)推動兩岸關(guān)系友好和平發(fā)展。

3.1 持續(xù)緩和兩岸關(guān)系，促進(jìn)應(yīng)急管理主體互聯(lián)

實現(xiàn)兩岸的共同繁榮、和平穩(wěn)定發(fā)展，是海峽兩岸同胞長期以來的共同夙愿和應(yīng)有期盼。首先，海峽兩岸同胞血肉相連，要始終堅持?jǐn)y手相向而行，并肩推動構(gòu)建兩岸同胞命運共同體，要主動承擔(dān)起公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的責(zé)任，積極而富有建設(shè)性地參與到兩岸乃至全球的治理事務(wù)中，大陸地區(qū)應(yīng)身先表率，理應(yīng)創(chuàng)造契機讓臺灣人民感受到祖國的關(guān)懷和溫暖。此外，海峽兩岸要充分進(jìn)行良性互動溝通，加強政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多元交流合作，從而在此基礎(chǔ)上促使兩岸各應(yīng)急管理主體之間開展常態(tài)化的直接對話和聯(lián)合演練行動。最后，只有兩岸同胞始終堅持一個中國理念，才能實質(zhì)性緩和兩岸關(guān)系，這對于提升海峽兩岸公共應(yīng)急管理的互通性具有至關(guān)重要的作用。

3.2 統(tǒng)籌應(yīng)急機制，明確雙方對口協(xié)作單位

由于海峽兩岸應(yīng)急管理體系不同，至今尚未建立起共用的專項應(yīng)急機制，當(dāng)遭遇突發(fā)公共事件時，雙方經(jīng)常無法迅速、有效地做出應(yīng)急反應(yīng)。因此，兩岸應(yīng)該從機制建設(shè)及應(yīng)急計劃制訂等方面著手，共同協(xié)作應(yīng)對公共突發(fā)事件。一方面，海峽兩岸應(yīng)結(jié)合實際的應(yīng)急管理需要，吸取各自現(xiàn)有應(yīng)急體制機制的優(yōu)勢，在互補的同時建立一套兩岸專項應(yīng)急法案和應(yīng)急協(xié)作機制，從而明確協(xié)作管理的區(qū)域范圍，確定雙方對口協(xié)作協(xié)調(diào)的機構(gòu)部門以及通信聯(lián)絡(luò)方式。另一方面，兩岸應(yīng)該加強包括應(yīng)急信息的交流溝通、管理技術(shù)的研討合作、專業(yè)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)以及模擬應(yīng)急協(xié)作演習(xí)活動等內(nèi)容在內(nèi)的日常工作協(xié)作；同時也要致力于緊急協(xié)作預(yù)案的制定，以避免兩岸依靠各自力量無法有效應(yīng)對突發(fā)事件等情況。

3.3 建設(shè)數(shù)據(jù)共享平臺，加強信息資源智慧互通

長期以來，海峽兩岸存在著嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壁壘，致使雙方無法進(jìn)行有效的應(yīng)急信息交換和資源共享。構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺便成為破除兩岸地區(qū)數(shù)據(jù)壁壘的有效途徑，也是建設(shè)“智聯(lián)兩岸”以實現(xiàn)信息資源智慧互通的必然選擇。首先，海峽兩岸要相互借鑒學(xué)習(xí)對方的應(yīng)急管理經(jīng)驗及技術(shù)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析平臺，對各類應(yīng)急數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)化分類和整合，并通過數(shù)據(jù)平臺所提供的數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)海峽兩岸各應(yīng)急系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換及信息共享。其次，兩岸地區(qū)要明確各自的系統(tǒng)管理及維護(hù)的職責(zé)，對各自負(fù)責(zé)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行實時更新，從而著力提高應(yīng)急數(shù)據(jù)的時效性及精確性。另外，應(yīng)急信息共享數(shù)據(jù)平臺關(guān)乎兩岸同胞的生命及財產(chǎn)安全，所以必須建設(shè)統(tǒng)一的安全保障系統(tǒng)，對應(yīng)急信息實時備份，充分提高并保證相關(guān)應(yīng)急數(shù)據(jù)的安全性。

4 結(jié)束語

海峽兩岸一衣帶水，同屬一個命運共同體，但兩岸在公共應(yīng)急管理領(lǐng)域一直都面臨著諸多困境，亟待雙方攜手協(xié)作，有效應(yīng)對各種涉及兩岸同胞利益及安全的突發(fā)事件。通過對兩岸發(fā)展現(xiàn)狀及公共應(yīng)急管理困境的深入分析，并提出行之有效的建議，這對于雙方共同建設(shè)公共應(yīng)急管理視角下的“智聯(lián)兩岸”具有較強的理論指導(dǎo)與實踐參考價值。兩岸同胞應(yīng)以近年來發(fā)生的重大公共突發(fā)事件處理為鑒，互相學(xué)習(xí)和借鑒應(yīng)急經(jīng)驗及管理技術(shù)，共同研討“智聯(lián)兩岸”的協(xié)作建設(shè)路徑，從而提高海峽兩岸公共突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)作管理能力，有效推動兩岸關(guān)系長期和平穩(wěn)定發(fā)展。