基于高校基建工程全生命周期的內部控制管理研究

李宜晨 南開大學

一、引言

隨著高校事業的發展、招生規模的擴大，高校基建也迅速發展。由于高校資金來源越來越多樣化，存在財政撥款、事業收入、捐贈、貸款等多種形式，財務風險日益增大，對高校基建內控提出了更高的要求。

自2012年財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）以來，高校才逐漸對內部控制制度建設開始重視。為提高高校內部控制管理水平，教育部于2016年頒布了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳[2016]2號），推動高校進一步完善內部控制。為貫徹落實《內部控制規范》精神，促進高校有效開展內部控制建立和實施工作，教育部開展高校內部控制基礎性評價工作，從近些年的效果來看，由于高校內部控制管理起步晚，存在基建項目的內控制度不健全、形式大于實質等問題。

二、目前高校基建內部控制存在的問題

高校基建工程全生命周期包括基建項目從前期立項到交付使用各個階段，具體指“立項階段―設計階段―招投標階段―施工建設階段―竣工驗收階段―結算階段―竣工財務決算階段―固定資產入賬階段”。這中間每一階段的工作質量和管理效果，都影響著基建項目的投資效益和建設成效。

（一）缺乏完善的內部控制制度，風險防范意識薄弱

由于高校行政權利占比重的特點，高校領導往往缺乏對內部控制制度的重視，從而導致在工程建設期間，人為的主觀意識過重，風險防范意識不足。各階段關鍵風險點為：①決策立項階段，項目建設需求未經過論證或者論證不充分，可行性研究報告流于形式，決策不當，導致重復建設、資金浪費；或者資金籌措方案不合理，資金落實不到位，使得規劃無法落地。②設計階段，由于施工圖紙設計內容考慮不周、設計深度不夠，導致后期設計變更增多；概預算編制不準確、缺乏全面性、偏離實際，導致成本與造價不符。③招投標階段，招標環節不夠規范、未經過有效的監督審核，導致招標無法體現基建項目需求；合同管理不規范，導致合同條款出現爭議。④施工建設階段，由于現場控制不當、內部監督不完善，導致隨意變更、工期延誤、質量低劣、成本超支。⑤竣工驗收階段，竣工驗收不規范、工程質量不合格，導致后期維修成本增大。⑥工程結算階段，結算審計不嚴格、資金落實不到位，導致虛增結算金額、遲遲無法結算。⑦竣工財務決算階段。竣工財務決算審計不嚴格、無法保持獨立性，導致竣工財務決算延遲、決算金額失真。⑧固定資產入賬階段，固定資產入賬不及時，或者遲遲未做竣工財務決算時，也未做固定資產暫估入賬，導致固定資產賬不真實。

（二）基建財務管理與業務管理相分離

按照新政府會計制度的要求，基建財務不再單獨記賬，因此高校的基建財務由財務部門統一進行核算。在實際工作中，由于部門職能的分工不同，財務部門往往缺乏對基建工程建設情況的了解，財務部門沒有建立對基建資金的全過程監督制度，更注重的是資金支付與核算管理，通過嚴格合同執行來把控基建資金，使得基建財務處于被動核算的局面，缺少對基建資金的全過程動態監管，弱化了基建財務管理的職能。

（三）信息溝通機制不健全

一是信息傳遞不及時。由于部門職能不同，各部門之間不能及時溝通，造成相關部門之間信息不對稱，影響基建財務管理效率，例如，基建部門已完成竣工驗收工作，由于尚未完成結算，由于信息傳遞不及時，財務部門不了解情況，那么就會出現已竣工驗收，仍未做固定資產暫估入賬的局面；二是信息管理系統相互獨立。基建部門、財務部門、審計部門、資產管理部門等各部門分別建立自己的信息管理系統，由于系統設計基于本部門業務，使得各系統之間相互獨立，形成信息壁壘，無法實現信息共享。

（四）缺乏基建管理專業人才

由于一般高校基建隊伍人員年齡較大，專業分布不均，學歷結構不合理等特點，導致基建管理專業人才的缺乏。一是缺乏在規劃設計、現場管理等專業有工作經驗的高級管理人員；二是缺乏專業性的基建財務人員，基建財務人員歸屬于財務部門，缺少對基建專業知識的了解，更多的是注重會計核算、決算報表編制等事后管理工作，不能參與到基建工程全生命周期財務管理中，使得基建財務管理效率低下。

三、對策和建議

（一）健全基建工程內部控制機制

建立健全基建工程內部控制機制，提高及時發現和有效處置風險的能力，破解存在的內部監管薄弱問題，進一步規范高校基建管理工作，全面提升內部管理水平。

一是設置專門的內部控制機構，進行統籌協調，加強制度建設，對缺失的制度進行制定和補充，制定基建工程全生命周期流程圖，固化立項決策、設計、招投標、施工、驗收、結算、決算、固定資產入賬等環節的內部控制要求，有序開展基建管理工作，有效防范工程項目管理風險。二是細化基建部門各科室職責，做好崗位責任說明書，明確每個崗位的職責，增強個人的崗位責任感。

（二）增強風險防控意識

識別各階段關鍵風險點，設置風險防控預警機制，針對各風險點做出具體的風險防控措施，理順立項決策、設計變更、招標管理、量單編制、施工管理、工程簽證、認質認價、檔案管理、款項支付等重要環節的工作流程，提高風險防范能力。

①立項階段，加強項目決策論證，加強可研報告編制的細節控制，確保項目建設的必要性和合理性。②設計階段，加強對設計各個工序的嚴格質量管控，嚴格控制設計進度和設計質量，嚴格執行圖紙內部校審制度，確保概預算編制的科學性、規范性、準確性。③招標階段，嚴格按照各項法律法規和管理制度執行，規范招標行為，防范可能出現的舞弊風險，確保工程項目的質量、進度和資金安全，保護國有資產的安全。④施工階段，加強對施工現場管理，結合施工現場實際情況，合理安排施工計劃，協調各參建單位的關系，增強全過程跟蹤審計的監督作用，創造一個良好的施工環境，確保工程進展順利、按期完工。⑤竣工驗收階段，及時組織竣工驗收，嚴把質量關，確保竣工驗收合法合規。⑥結算階段，嚴格按照相關規定進行結算審計，控制工程造價。⑦竣工決算階段，各部門統籌協作，及時開展竣工決算工作，做好固定資產入賬管理。⑧固定資產入賬階段，按照相關規定，及時做好暫估入賬、固定資產轉固沖暫估等賬務處理工作。

（三）建立業財一體化的基建財務管理體系

建立業財融合的基建財務管理體系，將基建財務的角色，由會計核算向管理型會計轉變。使財務人員參與到基建項目立項決策、概預算、招投標與合同管理、項目建設、結算決算等各個階段。加強對基建工程全生命周期的資金監管，嚴控財務風險，嚴格預算執行和成本控制，從嚴從緊控制好總投資，統籌平衡好建設工程、建設質量和資金籌措能力，提高基建財務管理的精細化、規范化。

（四）建設基建全生命周期信息化平臺

一是搭建基建工程全生命周期信息化平臺，包含立項、招標、施工、合同、檔案、資金等模塊，根據具體的管理職責進行細分，實現基建工程的全生命周期信息化管理，提高內控管理水平，提高基建信息的完整性、真實性、及時性。二是做好與其他部門的信息對接，實現信息的有效傳遞，做到信息資源共享，使各職能部門能及時獲取所需信息及資料，提高基建工作的管理效率。

（五）培養專業化基建管理人才

一是引進專業性技術人才，比如聘請具有高級工程師及以上職稱人員作為顧問，對基建管理進行全過程的專業咨詢和指導，提出改進基建管理的意見和建議。二是加強對基建管理人員的培訓，加強業務學習，提高業務水平，比如采取講座、交流、外出培訓等方式，建立與其他高校基建部門交流學習的機制，有針對性的派人員外出學習，進一步加強基建管理人員的綜合素質，全面提升基建人員的管理能力和業務水平。三是設置專職基建財務崗位，定崗定責，培養既懂基建專業知識又懂財務知識的復合型人才，保證基建財務的高效管理。