從動員參與到自主參與：探索合作社會治理

李會成 廣西師范大學政治與公共管理學院

一、動員式參與的形成及局限

動員式參與的產生有一定歷史合理性。新中國成立前，在中國共產黨帶領下為推翻三座大山為廣大人民群眾謀求幸福的過程中，已經鍛造了熟練的動員經驗和動員能力，新中國成立后，為了使整個國家在最快時間內實現經濟的飛速發展，迎合群眾過上幸福生活并趕超發達國家的要求，動員式參與應然而生。隨著市場經濟的飛速發展，新的利益集團產生，形成的以其為代表的政治參與力量促使了社會治理結構的變化，即從單一社會發展到多元社會。動員式參與為多元化社會下產生的利益多元和形式多元提供了意見吸收和綜合的平臺，從而減輕社會治理壓力，逐步培育起了社會公眾對政府的信任。

單純就參與而言，動員式參與的形式可以通俗的概括為“個人的參與或者群體的參與，組織的參與或自發的參與，持續的參與或間斷的參與，和平的參與或暴力的參與，合法的參與或非法的參與，有效的參與或無效的參與”，其局限性主要體現在：一是，其嚴重依賴于國家關聯或普通群眾，難以擺脫“目標置換”的困擾，從而容易陷入沒有實質內容的形式主義。二是，在社會和公民取得相對獨立性的基礎上，動員式參與滿足不了各利益主體對自主政治參與、維護自身利益的更高要求。

二、自主性參與：參與式治理的創新

社會公民對政治參與的積極性不高，基層公眾參與率低，追求程序完整的“假性參與”提供了負向激勵，是產生這一問題的根源。要進一步提高社會治理水平，解決動員式治理模式下的治理困境，就需要抓住公眾參與的牛鼻子，不斷從提高公眾政治參與的角度入手，逐步培育起社會公民與政府之間的雙向信任，從而確保民主政治在良性框架內運轉。

（一）引導參與：政府引導與公民參與

在近幾年的實踐發展過程中，涌現出了不少引導參與的創新實踐，涉及到包括資源管理、發展規劃、村民自治、財政預算的各個方面，比如浙江臺州溫嶺在管好政府財政支出方面采取召集廣大人民群眾開展對政府預算的民主懇談形式、紹興楓橋邀請村里面德高望重的退休干部、老民警、鄉賢等人士，開展民間糾紛，實現政府與個人無縫對接的治理模式、四川成都在基層社區每年通過組織居民對重大事項的討論來實現公民在具體事務中的意志體現，等等。這種富有智慧又接地氣的基層實踐是對當代中國民主政治建設及進程的最好注解，“為中國鄉鎮以民主方式參與公共財政探索出了一條社會主義市場經濟下的實踐道路”。通過一系列的實踐表明，政府介入的引導式參與是在當前治理環境與各方面條件約束下最為有效的政治參與引導方式，也是培育民眾參與積極性的有效手段。

（二）行政吸納：介于自主性與半自主性參與的治理創新

“行政吸納模式”最早由香港社會學家金耀基先生用來解釋香港的治理，認為它“指的是一個政府把社會中精英或精英集團所代表的政治力量，吸收進行政治決策，因而獲致某一層次的‘精英整合’的過程，在此過程中，賦予了統治權力以合法性，從而，一個松弛的并加以整合的政治社會得以建立起來。”當然，作為動員模式治理下的“行政吸納”，其不可避免地的有行政管制的烙印，即社會組織在由抑制狀態變為激活狀態并成為社會治理主體的同時，政府通過對其審批、功能定位、負向激勵等方式，也制約了其作用的發揮。

（三）雙管齊下：提高能力與保障權利

行政吸納與自主性參與只不過是參與式治理具體實踐過程中的兩種表現形式，要想推進更有成效的基層治理，必然要求更高的政府能力和對公民政治信任培育與社會合作共治下的權利保障。參與式治理在促進公民在政府公共政策執行過程中輸入自己的想法并能夠得到有效輸出的過程中，提升了群眾對政治參與的積極性，這種積極性會隨著參與程度的加深和輸出結果的最大民意體現，正向激勵促成政府與公民之間的信任。無論是動員式參與，還是介于自主性與半自主性的參與，亦或是自主性的參與，都是一種歷史發展過程中的制度變革。伴隨著經濟發展和歷史進程轉變的制度變革使得社會公眾獲得更加充分的自主性，并在一定程度上擺脫了人民群眾對國家的全面依賴，實現了公民權利的更大范圍擴展和社會自主程度的更大提高，也基于此，國家實現了真正意義上的治理變革。

三、在參與治理中實現合作共治

傳統的動員式參與由于是管控思維下的治理模式，更易激發社會矛盾，而參與式治理是增強社會成員對政府信任以及促進政府部門執政能力提升，并更好服務社會的根本舉措。具體而言，可以從五個方面推進社會參與式治理，培育政治信任，實現社會共治。

（一）堅持制度先行

政府要著力在體制機制的建設上發力，不斷構建起更為豐富和完整的公眾參與平臺，切實完善協商民主在內的各項配套性政策，不斷為公眾政治參與提供便利和保障。在發揮好政府制度制定的基礎上，要做好公眾利益訴求和表達的保障工作，通過對其訴求的回應來提供正向激勵，在解決公眾實際困難中培育政治信任。同時，著力將政府對公眾的利益訴求保護實踐以體制機制的形式確認下來，在更大程度上實現政府與公眾的協同治理和社會自我調節的有機互動。著力推動政府引導下的組織化參與，不斷為實現有序而不混亂、有效而不形式、規范而不雜亂的參與貢獻全社會力量。對社會組織進行制度化管理，在鼓勵社會組織積極參與社會治理中，激發社會組織的參與活力，通過塑造政治參與的組織標桿，形成示范和帶動作用。

（二）推動項目式參與

為了使服務項目切實發揮作用，在有關項目執行之前開發“項目帶動”“體驗激發”等流程，通過公眾的參與體驗來激發參與的熱情。在項目的實施階段，引入一定人群參與試驗，在體驗和試驗的過程中，發現需求，改進設計。在項目招標階段，在競爭機制的完善方面發力，一方面促進更有影響力的參與方參與競爭，另一方面促進更“接地氣”的參與項目落地。在項目實施階段，在渠道、方式、具體人員等方面發力，通過座談等形式吸收公民意見。在項目完成后，社會公眾會看到體現有自己智慧的產物在自己面前，會更加激發起參與的熱情。

（三）克服社會公眾對行政權力的疏離感

克服社會公眾對行政權力的疏離感，是系統性工程，需要政府、社會及公民個人多方發力。一是政府做好為社會公眾搭建參與式治理的平臺。當前制度化的平臺構建包括人大、政協等各種制度化渠道，非制度化的平臺構建更多是政府已建立平臺滿足不了或者回應不了群眾需求情況下出現問題的必然。為此就需要更加提高政府政策制定和執行的精細化程度。二是社會及各方面積極維護平臺。一方面社會積極宣傳引導更多的社會公民通過制度化渠道去推進社會治理，另一方面積極營造有困難就去制度化平臺解決的社會輿論環境。三是公民個人積極參與已搭建平臺的各項活動。

（四）倡導政府與社會的平等合作關系

為了更好的推動參與式治理，培育政府與公民之間的雙向信任，政府與公民之間的界限要明確劃分。對于需要社會公民參與的具體事務，政府作為召集方，要對事務性質進行明確，做到心里有數，不能凡事都需要參與式治理。另一方面，著力通過參與式治理來助力政治信任培育。在參與主體方面，著力將那些本應該參與卻并沒有參與的邊緣、困難、弱勢群體，采取更加有效和妥善的辦法參與進來，以此來擴大參與覆蓋面；從參與過程來看，盡可能的柔和進政府、非政府組織以及私營企業、公民各主體對社會公共事務治理從政策制定到政策執行以及政策反饋的全過程，更加積極主動的推進在公共事務治理全過程中參與的多元化，在更大程度上實現合作與協商民主；從參與的結果來看，“參與不僅是自身的目的，而且是在社會群體中分享資源、權利和責任，也是政治資源的整合和系統轉型的過程。”

（五）培育公民的自主性與社會的自治性

公民的自主性與社會的自治性，是參與式治理模式成熟的體現，也是政治互信的基礎。兩者互為因果，共同作用。參與式治理是推動公民自主性和社會自治性形成的重要法寶，公民自主性與社會自治性的按鈕一旦啟動，就會在沒有任何外在作用的情況下發揮出對社會向好發展的關鍵力量，從這個層面來解釋就是實現了海奈特和斯密斯所認為的“參與式治理的成功取決于文化的培育，并被認為能夠帶來更好的政府，更好的決策和更好的公民。但是，它的積極作用很大程度上取決于文化和地區背景。”也就是說，作為“民主學校”的參與式治理的形成，完全仰賴于民主文化的形成，民主文化一經形成，就會成為穩定的力量推進民主政治進程，這種穩定的民主政治進程又會倒逼政府積極推進自身改革，以此適應已經形成的公民自主性參與力量，在政府對公民自主性參與力量回應過程中塑造政治信任。

四、結論與討論

經濟社會的發展是助推社會治理模式轉型的核心力量，從動員式參與到自主性參與，就是中國民主政治發展伴隨經濟社會發展的真實寫照。隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，合作治理也逐步提升到一個更重要的位置。公民意見的吸收是政策執行的關鍵，而合作治理是吸收公民意見的有效形式。加強參與制度建設，以制度化的形式確認和固定參與經驗以保障群眾參與治理是推進合作治理的根本保障。充分發揮市場在資源配置中的積極作用，著力推進社會治理政策制定項目化參與，是推進合作治理的重要手段。政府通過搭建參與式治理平臺、不斷拓寬民主參與渠道、有效回應人民群眾需求同時公民個人積極參與各項活動，著力破除社會公眾對行政權力的內心隔閡是合作治理有效推進的前提基礎。以政府與公民之間界限的明確劃分和職責履行，通過參與主體范圍的擴大、參與過程的全范圍、參與結果的民主實現，助力政治信任培育是推進合作治理的重要形式。積極培育公民民主素養和民主精神，形成民主文化，實現民主政治發展，是探索合作社會治理的價值追求。