行政事業單位國有資產處置的行政法規制研究

金維民

摘要：現如今，部分行政事業單位的國有資產處理亂象頻生，導致了我國的國有資產大量的流失。究其原因，則是行政事業單位國有資產處理的行政法規制不完善，對于國有資產處理的約束力度不到位，使得國有資產的處置處處存在隨意性，濫用私權等事件發生的幾率較大。因此，要對行政事業單位國有資產處置的行政法規制進行詳細的研究和發展，不斷完善國有資產處置的行政法規制，規避由于資產處理法規制不完善而導致的不利影響。

關鍵詞：行政事業單位;國有資產;處置;行政法規制

國家所有權是國家的公共利益，從屬在公權的范疇內，尤其是行政單位國有資產處置，其處置權也在公權的范圍內。從實際的處置角度上來看，國有資產的處置權屬于行政機關，因此，行政機關應加強對國有資產處置的行政法規制，不斷完善國有資產管理體制，促進我國國有資產的長期可持續利用和發展。

一、行政事業單位國有資產處置基礎理論

1.1行政事業單位國有資產的概念

行政事業單位國有資產也就是行政事業性的國有資產，主要是指行政事業單位在工作過程中所使用和暫時擁有所有權，并且其長遠所有權屬于國家，有一定價值的各類經濟社會資源。

依據《行政單位國有資產管理暫行辦法》等相關法律法規行政事業單位國有資產的規定，國有資具有單位占有性、無償性和公共性這三個基本特性。首先，行政事業單位國有資產的單位占有性是國有資產使用權歸非生產單位所有，非生產單位是指黨政機關、行政事業單位和其他人民團體等組織。其次，行政事業單位國有資產的無償性是指行政事業單位的經費來源主要是國有資產，行政事業單位可無償使用國有資產來獲得經費，以保持行政事業單位工作的經費支持。再次，行政事業單位國有資產的公共服務性是指行政事業單位使用國有資產必須以為人民服務為使用原則，不得以營利為目的而對國有資產進行非法處置。

1.2行政事業單位國有資產處置的概念

行政事業單位國有資產處置是指通過無償轉讓，出售，報廢和核銷等方式來對國有資產進行處理。行政事業單位國有資產的處置方法主要分為主體變更和課體變更，主體變更是指行政事業單位對國有資產如房產、土地和公車等資源進行拍賣和出售等操作，客體變更是指國有資產報廢和核銷等[1]。行政事業單位對國有資產本質上來說沒有收益權，而是行政事業單位對國有資產進行主體變更后，出售或轉讓了國有資產的使用權和暫時占有權，最終才能獲得國有資產的收益權。

二、行政事業單位國有資產處置的條件和程序

2.1行政事業單位國有資產處置的條件

2.1.1 相關文件對行政事業單位國有資產處置條件的規定

《行政單位國有資產管理暫行辦法》中規定，行政單位能夠進行處置的國有資產包括以下六個范圍。首先，是行政單位具有使用和占有權的的閑置資產。第二，已經超過使用年限的公共資產。第三，經過相關部門的鑒定和查驗后確認已經無法使用的，并且由行政事業單位內部勘察需要淘汰和報廢的公共資產。第四，由于行政事業單位由于各種原因的分立、行政事業單位的合并和行政事業單位隸屬關系發生改變而需要轉移產權、占有權和使用權的國有資產。第五，國有資產中出現虧損、壞賬非自然性損失的部分。第六，依據其他法律法規和暫行辦法，需要進行處置的國有資產部分。

而在實際的資產處置過程中，各個地方行政事業單位還根據實際情況將國有資產的處置范圍相應擴大，主要包括四個方面。一是經過相關部門的專業鑒定，已經到達報廢標準的國有資產部分，如果這部分資產還沒有到達相應的使用你使用年限，但已達到報廢標準，則可以歸地方行政事業單位進行處置。二是運轉效率低，浪費公共資源到國有資產部分[2]。三是超過配置標準的國有資產部分。四是由于技術形式落后而被其他的新型技術所代替的國有資產。

2.2行政事業單位國有資產處置條件分析

結合中央和各地對行政事業單位國有資產處置的準則來看，行政事業單位國有資產處置的部分必須屬于行政事業性國有資產，而具體的行政事業國有資產處置條件主要包括以下三種。一是由于各種原因需要發生產權變更的國有資產。二是已經不存在使用價值和價值的國有資產。其中包括虧損、報廢和超過使用年限的部分，以及出現非正常損失情況的國有資產。三是閑置資產和超標資產。閑置資產是指在其存續期間沒有發揮任何公共作用，超標資產及在國有資產配置的過程中超過配置標準的部分。

2.3行政事業單位國有資產處置條件存在的問題

2.3.1在處置條件的細化方面

由于行政事業單位國有資產處置目前并沒有進行細化處理，在實際的國有資產處置條件中，由于國有資產本身的多變性和處置環境的復雜性，往往國有資產的處置主體有著較大的處置條件裁量權[3]。 并且行政事業單位國有資產處置條件在地方國有資產處置過程中并沒有被地方行政單位進行明確的細化規定，最終導致了資產外延不清晰等問題。

2.3.2在處置條件的禁止性規定方面

處置條件的禁止性規定是指對于行政事業單位所擁有的各類資產中的非國有資產部分進行產權劃分和規定，是確保行政事業單位資產處置無爭議的重要規定。首先，各級行政事業單位擁有使用權和占有權的資產不僅包括國有資產，還包括一部分的非國有資產，主要有私人資產和其他公用財產，各行政事業單位間往往會無限制的互相共用資產。其次，由于相關的法律法規并沒有規定國有資產不可以作為抵押物，部分行政事業單位卻以國有資產作為抵押物，最終在不能如期償還債務時，導致國有資產被拍賣。即使國有資產沒有被拍賣，行政事業單位的社會工信力也會受到一定程度的影響。

在事業性國有資產處置條件方面，《擔保法》規定，國有資產中的公益性部分不可被用作抵押用途，而非公益性或者是事業性的國有資產沒有明確規定[4]。這有一定可能性造成事業省國有資產被抵押，且最后在抵押認證的過程中被認為抵押有效。

2.4行政事業單位國有資產處置條件存在問題的解決措施

2.4.1促進國有資產處置條件的可操作性發展

處置條件存在局限性的原因是國有資產處置條件的定義過于僵化，其可操作性的發展在此過程中就顯得格外重要。實際上，國有資產處置條件的可操作性主要依賴于對于國有資產的專業鑒定。

由于國有資產中的閑置資產和報廢虧損資產實際情況存在一定的復雜性，并且其處理模式如果只按照處置條件定義來實施，就會在一定程度上缺乏合理性。因此行政事業單位可以通過對要處置的國有資產進行有效且專業的資產使用鑒定，并且依據鑒定結果靈活的對于國有資產處置條件進行實際應用。對于閑置資產的處理條件，可以根據專業鑒定人員對閑置資產的閑置時間、原因和內容等方面進行詳細的研究和考察，最終得出處理結果[5]。對于虧損國有資產的處理條件方面，除了可以對使用年限表和虧損情況來進行分析以外，還要對其進行實地考察，充分了解國有資產虧損的原因和現狀，確保其處置的必要性。由于國有資產報廢實際上代表著其使用權和占有權的消失，這對于行政事業單位總體的國有資產處置影響較大，需要鑒定來指導其處理的主要方向。

2.4.2增加原則性規定

由于國有資產的處置條件在實際的應用過程中難以進行合理的細化，因此要為國有資產的處置條件增加原則性規定。原則性規定的目的是為行政事業單位對國有資產處置權力的行使指明一個原則性方向，以便對行政事業單位的國有資產處置權進行更好的限制和管理。而原則性規定的內容原則可以從以下三個方面出發。

（1）明晰產權

行政事業單位國有資產處置的實質就是對國有資產的使用權和占有權進行轉讓或注銷，而其中國有資產產權的明晰則是進行處理的關鍵，產權明晰主要包括產權的權屬關系明晰和產權的完滿性明晰。在產權明晰的過程中，行政事業單位應對產權的產權詳細資料進行明確和提交，并移交到信息公開中，為資產處置工作的展開提供明晰的產權數據支持，以有效保證各方的合法權益，避免因產權不明晰帶來的消極影響[6]。

（2）保護國家所有權

國有資產在本質上權屬于國家所有權，行政事業單位在進行國有資產處置的過程中要以保護國家所有權為基本的處置原則。保護國家所有權主要是指充分利用國有資產，對國有資產的完整性和安全性進行有效保障。

（3）不得影響正常公務

作為行政事業單位工作的物質基礎或主要場所，國有資產是行政事業單位工作效率和質量的切實保證。因此，行政事業單位對國有資產進行處置的工作不得影響正常的公務情況，既要保證對國有資產處置的高效率，也要確保行政事業單位公務工作的高質量。

三、行政事業單位國有資產處置的行政法規制

3.1行政事業單位國有資產處置和決定程序的行政法規制

3.1. 1完善處置程序總體架構

行政事業單位國有資產處置程序的總體架構是依據具體的處置標準來構建的處理結構，因此應建設統一的處理程序架構，對處置程序的總體架構進行宏觀的控制。總體架構的控制可通過對其中每一步驟進行細致的控制，從而達到控制架構整體的目的。并且對于總體架構中的每一步驟，都應規定其具體的完成或實施時限，以保證總體架構的實時效率和質量，避免因辦事主體每一步驟效率低下而影響整體的處置效率。

3.1.2建設處置信息公開機制

行政事業單位國有資產處置的信息公開不僅關系著公民的知情權，還關系著資產處置的民主性。在公開內容方面，行政事業單位要將國有資產處置的過程、原則、標準和結果進行完整的公開。首先，在處置申報時期，行政事業單位應將自身的具體信息、處理準則、處理資產具體信息和資產鑒定結果等信息都已經進行公開。其次，在處置審核時期，有關部門對于行政事業單國有資產處置的審核意見、審核準則和審核依據部分信息都需要納入到公開范圍內，并且將這部分信息的權屬部門名稱明確表示。再次，在權限機關審批時期，公開的內容主要包括審批的權限、結果和依據。在最后的資產處置時期，資產處置的所有具體信息包括處置的時間和地點、處置方、處置結果、處置價格、處置人數和其他個人或組織信息都已經經過公開程序。

3.1.3設立公眾參與機制

在行政事業單位國有資產處置的過程中，其所有權的讓渡應有公眾參與機制來保證其民主性。國有資產通常具有公共性，是公共利益的體現，國有資產處置的公眾參與機制能夠在保證處理科學化的基礎上對民意進行了解和收集，能夠推動行政事業單位國有資產處置的科學化和合理化發展。

公眾參與機制的主要理念是在信息公開的基礎上，對公眾對于信息的意見和建議進行收集和采納，并將其作為國有資產處置的依據之一，這不僅保證了國有資產處置的民主性，還有利于國有資產處置的理性化發展。

3.2行政事業單位國有資產處置執行程序的行政法規制

3.2.1采用平等競爭處置模式

首先，國有資產處置的競爭信息公開要落到實處。行政事業單位應將國有資產處置的處置信息進行全面公開，讓所有的競爭者都能充分了解到資產處置的競爭信息。公開的具體內容為資產的具體信息、資產評定信息和其他信息等。

其次，回避程序應切實保證。回避程序的主要目的是讓國有資產的原使用者和與國有資產利益密切相關的人員對國有資產的處置進行回避，以此來保證國有資產處置的公平公正性，避免舞弊現象的發生。

再次，應充分明確處置理由。處置理由是國有資產處置工作的重要組成部分，行政事業單位應明確國有資產的處置理由。處置理由的明確不僅能增強行政事業單位國有資產處置的可接受性，還能夠有效保證行政事業單位國有資產處置的審慎態度，有利于處置行動公平性得保持。

3.2.2保證執行程序的完整性

執行程序的完整性關系著國有資產處置的整體質量，完整的執行程序能夠有效提高處置的速度和效率。首先，行政事業單位應設立完善的賬務處理程序，對于產權變更的具體賬目信息和保存。其次，行政事業單位要明確特殊國有資產的執行程序。特殊國有資產包括報廢、虧損和事業性的國有資產，對這部分國有資產的處置應引入第三方監督機構來進行切實有效的監督，以準確的完成無償轉讓的執行程序。

結語：

綜上所述，行政事業單位在國有資產處理的過程中以審慎的態度和公開的信息處理形式，來對國有資產進行科學化和合理化的處置工作。通過對國有資產處置的行政法規制，行政事業單位要明確處置程序的權限分配，實現處置工作的法制化和集中化發展，以推動國有資產處置經濟效益和社會效益的最大化。

參考文獻：

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[3]劉詩鳳，段萬兵.機構改革背景下縣級行政事業單位國有資產管理探討[J].預算管理與會計，2019（07）：59-60.

[4]羅智.基層行政事業單位國有資產管理存在的問題及對策研究[J].現代商業，2019（17）：136-137.

[5]羅志艷.行政事業單位國有資產管理探討[J].行政事業資產與財務，2019（11）：10-11.

[6]李晶.加強行政事業單位國有資產管理的思考與建議[J].中國工會財會，2019（06）：8-10.

基金項目：

中國教育科學研究院2019年度基本科研業務費專項資金教育智庫專項個人（F2）項目，項目批準號：GYF22019008