引導與主導：農業產業結構調整的政府邏輯及其影響

編者按：鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略，是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務，是新時代“三農”工作總抓手。習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時強調，沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化。在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。

2018年以來，我刊已經陸續推出多個“鄉村振興戰略專題”，全方位、多角度解讀鄉村振興。本期繼續聚焦該問題，刊發武漢大學博士生黃思撰寫的《農業產業結構調整中的政府邏輯及其影響》、內蒙古民族大學孫大巖副教授撰寫的《基于SVAR模型的中國農民不同類型收入與“四化”關系》，以饗讀者。

摘 要：產業興旺是鄉村振興的基礎，產業結構調整則是實現產業興旺的主要路徑。產業結構調整離不開政府推動，資源稟賦差異形塑地方政府在農業產業結構調整中的動力與角色，由此形成政府引導與政府主導兩種模式。在政府引導模式下，產業調整以市場為導向，政府統籌建設農業生產社會化服務體系;在政府主導模式下，產業調整以政績為導向，政府運用項目的邏輯追求政績效應而非經濟社會效益。對比兩種模式，得出如下結論：在農業產業結構調整中，要厘清政府、小農家庭以及市場的關系，農業產業的經營主體是小農家庭，產業發展最終取決于市場，政府在產業發展中要做好角色定位，主要扮演好公共品供給角色。

關鍵詞：農業產業結構調整;政府引導;政府主導;小農家庭

基金項目：國家社會科學基金一般項目“農民居住漸進城鎮化方式研究”（19BSH037）。

[中圖分類號] F327 [文章編號] 1673-0186（2020）004-0005-010

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.004.001

一、問題的提出

產業興旺是鄉村振興的經濟基礎。對于第二、第三產業發展條件不足的農村來說，產業興旺的核心在于實現農業產業化與農業現代化。我國大部分農業型村莊延續了自給自足、剩余出售的小農經濟傳統，要實現農業產業化發展必然面臨農業產業結構調整的問題。

改革開放以來我國經歷三次農業結構調整，分別是以需求為導向的農業結構調整、農業結構的戰略性調整和以國際市場為導向的農業結構調整，突破了“以糧為綱”的方針政策，農業生產結構不斷優化，現階段農業結構面臨的主要問題是糧食安全與主要農產品的供給平衡[1]。有學者認為市場邏輯是農業轉型的初始動因，在市場力量吸引下農民種糧意愿降低，出于糧食安全考慮，國家通過項目扶持重構農業經營主體，市場邏輯與國家干預邏輯相互交織[2]。學界對農業產業結構調整的關注主要集中在大農業范疇，大多是從經濟學角度分析糧食安全[3]、土地利用[4]、區域結構[5]等問題，或是從政治社會學角度分析政府的農業治理行為，對地域范圍內農業產業結構調整的微觀研究不足。

從農業轉型的動力來看，一種研究進路認為農業轉型主要依靠政府干預，在政府主導的農業產業結構調整模式下，政府更青睞扶持規模經營主體來替代與分散的、數量龐大的小農戶打交道，以此降低政策執行成本[6]。政府以經營土地的方式推動資本下鄉，一方面撬動社會資金參與城鄉一體化的進程，另一方面社會資金參與耕地流轉，幫助地方政府推動農業經營模式實現從家庭經營向規模經營的現代農業的轉型[7]。在經濟條件較差的地區，地方政府在強政績激勵和弱懲罰的激勵結構下頻繁進行農業產業調整[8]，農業產業的發展經常以失敗告終。另一種進路認為市場是影響農業轉型的主要因素，黃宗智認為在市場機制作用下農業正在經歷從種植大田作物的舊農業到高值農產品的新農業轉型，在大規模非農就業、人口自然增長下降、食物消費與農業結構轉型的三大歷史性變遷的交匯階段，農業從業人口下降，農業向高值、高勞動需求產品轉型，直接提高農業勞動力收入，是農業突破“過密化”和“內卷化”的契機[9]。還有學者認為國家治理體制從汲取型向反哺型轉型，基層政府職能從管制型向服務型轉變，農民致富實踐經歷政府主導到農民主位的轉變[10]。延續此研究進路，本文關注縣級以下地方政府在農業產業結構調整中的行為模式。

由于農業產業結構調整中地方政府的行為邏輯不同，本文將政府行為模式劃分為兩種類型即政府引導與政府主導，在實踐中兩種類型并非完全獨立存在，為了便于分析，本文抽象出以上兩種理想類型。本文比較兩種模式下地方政府在農業產業結構調整中的舉措及其影響，強調農業產業的經營主體是小農家庭，產業發展最終要經受市場考驗，地方政府在產業發展過程中應主要扮演好統籌農業生產社會化服務的角色。本文的分析基于2019年7月和8月在華北平原和東部沿海兩地的駐村調研。

二、農業產業結構調整與政府行為

（一）政府引導農業產業結構調整

1.政府引導農業產業結構調整的案例

華北平原B縣L鄉以大桃為主要產業，桃園面積約2.3萬畝，果品產業是該鄉鎮的第一產業。L鄉的大桃產業從大集體時期開始，20世紀70年代，L鄉A村為提高畝產收益，村支部書記帶頭引導村民改種桃樹，因大桃的市場行情較好，村莊的經濟水平得到整體提升。受經濟利益驅動，周邊村莊的農民紛紛效仿改種桃樹，由此掀起一股自下而上的產業結構調整風潮。調研所在村莊Q村隸屬L鄉，臨近A村，共有土地700畝。分田到戶以前，Q村主要種植糧食作物，分田到戶以后，受A村影響，Q村的村民開始逐步改種桃樹。前兩三年樹苗長得不高，村民在田間套種小麥。5年達到產量高峰期后，村民完全改種桃樹，最終形成600畝左右的桃樹規模。鼎盛時期Q村200戶中有130戶種植桃樹。隨著人口外流以及勞動力更新換代，目前仍有60多戶農業戶在種植桃樹，他們主要是50歲以上的中老年人，小農家庭種植規模集中在2～6畝，種植面積最大約10畝。對于Q村的中年人來說，經營桃樹的收入與他們在市場上務工的收入相當。對于老年人來說，經營桃樹的收入是其養老的主要經濟來源。

雖然該鄉大桃產業具有規模效應和高度產業化等特征，但是該鄉大桃產業的經營主體仍是小農家庭，土地流轉的市場化程度較低，土地流轉市場不活躍，且土地流轉價格低，仍然以村莊內親戚鄰里無償或低價格流轉為主要形式，這主要存在兩方面原因：一是因大桃產業存在勞動環節量大、對勞動投入要求較高的特征，經營主體土地流轉需求較低，難以發育出活躍的土地流轉市場。種植大桃對勞動力投入要求高，勞動環節量大、瑣碎，包括掰花芽、梳花、梳果、套袋、摘桃等，難以機械化操作。大桃產業規模經營面臨高額的人工成本以及勞動監督成本并不適宜，反而是小農家庭這樣的小規模經營更為適宜。二是村民流轉土地獲利不高且意愿不強。外出的村民和無勞動能力的村民無法繼續種植桃樹，但拋荒之后土地的整理成本較高。如果將桃園拋荒，部分外出務工的村民返鄉后要繼續在土地上進行農業活動，就必須投入較高的土地整理成本。因而流轉土地獲利并不高，且流轉后土地不能隨時收回耕種，因此農民土地流轉意愿不強，他們更愿意將土地免費或低價流轉給親戚或鄰居。

2.政府引導農業產業結構調整的行為

第一，統籌農業生產社會化服務。該鄉從糧食作物轉種經濟作物是順應農民發展需求的自下而上的產業結構調整，當新產業發展到一定規模后政府介入其中，發揮引導、服務功能。在既有的產業結構調整方向下，政府順應市場原則，對農民需求給予回應，由政府和集體統籌提供農業生產的社會化服務，主要包括農技服務和水利灌溉基礎設施建設等方面。

從農技服務方面來看，果樹管理需要一定的農技知識，對于文化水平較低且長期種植糧食作物的農民來說，改種桃樹有一定的技術門檻。為解決農技問題，1991年縣政府設立果品辦公室，專門為桃農提供農技培訓和服務，降低了農民進入大桃產業的技術門檻。該縣政府每月給桃農發放農技知識學習材料，定期舉辦講座和培訓。桃樹發生不可逆的病蟲害，果品辦公室給桃農發放補貼，降低桃農的經濟損失。此外，果樹修剪情況直接影響產量，為了更好地解決農民修剪果樹的積極性不高、修剪水平參差不齊的情況，提高第二年產量，B縣在各村推廣有償果樹修剪隊，并給予60%的費用補貼。

從水利灌溉方面來看，在水資源較少的北方農村，修建水利設施是單家獨戶難以完成的事情。為解決果樹灌溉問題，Q村利用一事一議項目打了6眼300米深井，并鋪設灌溉用地埋管，每50米一個出水口，實現智能化灌溉。在全縣統一要求下，各村聘請2名管水員負責機井的日常管理，聘請水管維修隊負責灌溉用的地埋管線路的巡查和維修。總體來看，B縣已經建立比較完善的自上而下的農業生產社會化服務體系。

第二，積極拉近小農與市場的距離。政府在產業結構調整中發揮引導和統籌農業生產社會化服務的作用，并不干涉農戶與市場對接。L鄉形成比較完善的大桃市場銷售鏈，以小農戶—代辦的模式與大市場對接。隨著微信在農村的普及，部分桃農用微信銷售。但是對于大多數市場能力較弱的桃農來說，同類產品在當地市場銷售已經形成內部競爭。為擴大銷量，拉近小農與市場的距離，提升全國市場競爭力，地方政府積極推動品牌建設、改善交通運輸條件。

一方面，政府積極打造地方品牌，幫助農民開拓全國市場，增強產業整體競爭力。2006年以縣政府名義注冊地方品牌、國家地理標志產品等具有影響力的商標和認證。以地方政府的公信力為農產品擔保，使得桃農可以在不需要嚴格質檢和商標認定的前提下，使用地方品牌銷售大桃。此外，近幾年圍繞桃文化，L鄉政府舉辦了各類文化活動，如桃花節、蟠桃會、相親大會等，積極推廣圍繞桃文化的文創商品，提高地方品牌知名度。

另一方面，政府致力于改善交通條件，提高農產品到市場的效率。L鄉距離市中心約70公里，修通高速后大大縮短農產品到市場的距離，充分發揮靠近大市場發展商品農業的天然優勢。拉近市場距離有助于拉近產業鏈兩端即農戶和消費者的距離，通過減少中間環節的交易成本、運輸成本等，增加小農利潤。交通條件改善還有利于外地客戶或商販上門收購，能進一步放大地方品牌的市場優勢。

（二）政府主導農業產業結構調整

1.政府主導農業產業結構調整的案例

東部山區Y鄉近年來主要發展獼猴桃產業，是在傳統產業面臨危機的背景下，地方政府主導的一次自上而下的農業產業結構調整。當地傳統產業為竹產業，2010年，毛竹加工業的產值占全鄉工業總產值68%。從2010年開始，國家出臺生態環境保護等政策關停部分毛竹加工廠，對竹產業造成嚴重沖擊，圍繞竹產業產生的經濟效益、社會效益開始減少，農民收入下降。在此背景下，鄉政府希望調整當地農業產業結構，培育新的主導產業。紅心獼猴桃是Y鄉政府選定的目標產業，當地的山區氣候和土質使紅心獼猴桃品質優良，能滿足有品質偏好的消費者需求。鄉政府計劃以現代精品農業帶民致富，打造“獼猴桃之鄉”的口碑，形成區域內最大的獼猴桃產業帶，同時結合縣政府發展全域旅游的指導理念，建設有地方特色的鄉村旅游景點，如獼猴桃采摘園等。

但是Y鄉位于山區，海拔高而雨水多，因氣候原因山坡上種植獼猴桃容易感染潰瘍病，傳染性強且不易根治。2015年，全鄉獼猴桃樹爆發潰瘍病，損失近一半的樹種，農科所專家建議更換品種，但這意味著將失去紅心獼猴桃品質優良的核心市場優勢。而且短期內調整產業結構導致經濟效益負增長，部分農民迅速退出獼猴桃產業。少數種植獼猴桃的果農外出尋找土專家學習技術，發現每年嫁接一次果樹能防止潰瘍病，但當年無法掛果，有一定的經濟損失。對于依靠土地獲取收入的農民來說，種植獼猴桃的技術門檻較高且收益不穩定，留在村莊的是少部分中農[11]和老年人，老年人不懂病蟲害防治技術，而且潰瘍病難以根治，種植積極性自然不高。另外，獼猴桃對于勞動力的密集需求使其面臨規模化困境，中農種植最大規模約10畝，難以經營更大面積的獼猴桃園。2019年，全鄉種植面積從600畝減少到200畝，Y村種植面積從300畝減少到50畝。紅心獼猴桃產業沒有達到預期的規模和經濟效益，而當前的種植規模是農民自主選擇、市場篩選后的適宜規模。

2.政府主導農業產業結構調整的行為

第一，通過組織領導、村干部帶動的雙重動員方式，推廣獼猴桃種植。以政績打造為出發點，鄉政府推動農業產業結構調整，用包裝亮點的邏輯推廣“現代精品農業”的話語。鄉政府成立原生態精品農業工作小組，通過加強組織領導讓全鄉重視新的產業發展。為實現高品質的農產品的市場價值，鄉政府積極推廣生態種植，但幾家試點種植戶的最終產量和品質都不理想。要求村干部帶頭種植獼猴桃，組織村干部外出考察學習，聘請專家培訓栽培技術，動員村干部發揮模范作用并向農戶推廣。在各村設立獼猴桃技術員、植保員、品控員“三員合一”人員，推廣獼猴桃栽培管理技術、預防病蟲害、提高農產品品質，但農戶認為“三員合一”人員的專業水平有限，實際上農戶主要自學技術預防病蟲害。

第二，鄉政府大力發放種植補貼激發農民積極性，擴大獼猴桃種植面積。2011年，鄉政府對獼猴桃苗木每棵補貼3元，農戶自付5元，對搭建設施大棚的果園每畝補貼1 000元。在高額補貼激勵下，全鄉獼猴桃的當年種植面積達到600畝，其中調研駐地Y村的種植面積全鄉最大，約300畝。為發展現代精品農業，除了在全鄉大面積推廣種植紅心獼猴桃以外，鄉政府還著力打造新型農業經營主體，2012年在全鄉范圍成立獼猴桃專業合作社。Y村合作社社長為該村支部書記，社員入股種植面積約580畝。第一年合作社獲得鄉政府30萬的項目支持經費，合作社對入股的社員生產的獼猴桃統購統銷。

第三，扶持經營主體對接市場，拓展紅心獼猴桃的銷售渠道。Y鄉政府支持獼猴桃專業合作社參加農博會，舉辦獼猴桃采摘節、組織市場考察等活動。剛開始的幾年獼猴桃種植規模較大，鄉政府連續4年舉辦采摘節，希望借此吸引周邊旅游業發達鄉鎮的游客帶動銷量，但因效果不好就沒有將采摘節常態化。鄉鎮農民合作經濟組織聯會組織獼猴桃專業合作社成員到周邊大城市農產品批發市場考察，了解銷售市場對獼猴桃的需求行情。獼猴桃專業合作社為幫助小農戶對接市場，降低市場風險，對入股農戶種植的獼猴桃按10元/斤的保護價收購。但合作社沒有專業的銷售員打開市場，銷路不暢，在冷庫儲存的獼猴桃滯銷導致虧損20萬元，后依靠鄉政府找企業訂購保障銷路以彌補虧損。從2019年開始，合作社便不再收購散戶的獼猴桃，且收購價格下跌到5元/斤，主要負責協調、農資統購和銷售推廣。失去合作社的銷路保障，散戶遭遇銷售困難。

三、農業產業結構調整中的政府邏輯及影響

（一）農業產業結構調整中的政府邏輯

在政府引導的農業產業結構調整模式中，政府和集體主要統籌農業生產社會化服務體系，著力加強農業生產基礎設施建設、完善農技服務體系。以市場為導向，拉近小農與市場的距離。在大桃產業發展經驗中，通過政府的努力，農業生產條件得到改善，具備比較完善的地埋管灌溉系統、智能化刷卡系統以及制度化的管水員和維修隊，滿足桃農灌溉需求，無需小農協調公共品供給。制度化的農技服務體系為桃農提供了技術指導和農業補貼等，從縣一級的果品辦公室到各村的全科農技員，甚至連農業污染廢棄物都由全科農技員組織村民回收，由村集體支付勞動成本。政府和集體為小農提供具有公共品性質的農業生產社會化服務，積極打造地方品牌，極大降低小農的農業生產成本，增強其抗風險能力和市場競爭力。

在政府主導的農業產業結構調整模式中，政府的工作重點在于打造亮點和政績，主要著手點在以專業合作社為典型的規模經營主體，以項目形式給合作社發放補貼，借助合作社的亮點向上申請項目和資金，是項目邏輯而非產業發展邏輯。短時間內擴大產業規模，給農民發放經濟補貼，以吸引更多農民進入新的產業。政府主要關注農業生產的產前環節，忽視產中農技服務和產后銷售環節。在農民欠缺對接市場的能力時，當地政府幫助搭建農民與市場對接的平臺，但主要方式是推動合作社統購統銷或建設電商平臺。政府包辦的思路或者寄希望于新技術解決小農戶與大市場的對接問題，忽視了農戶的市場能力以及農產品的市場競爭力，而這恰恰是新的農業產業能否經受住市場考驗并得以發展的關鍵。

政府引導和政府主導農業產業結構調整的關鍵區別在于產業發展的動力與邏輯，事實證明自下而上順應市場需求的產業結構調整，在政府積極引導下得以發展壯大，政府和集體統籌具有公共品性質的農業生產社會化服務能助力產業發展。相比之下，由政績驅動，政府自上而下推動產業結構調整，新產業在發展過程中會遭遇自然和市場的雙重風險。政府前期對產業投入越多，造成的經濟損失則越大。

（二）農業產業結構調整中政府行為的影響

1.政府引導農業產業結構調整的影響

第一，以市場為導向，政府引導農業產業結構調整，有利于農業產業穩定發展，提高土地利用率，增加農民收入。自下而上的產業結構調整，不是出于政府官員主觀意愿或自上而下的行政任務，而是農民出于現實需求進行種植結構調整，經過逐步發展而產生規模效應。在產業發展到一定規模后，政府通過逐步完善、統籌農業生產的社會化服務，降低農業生產成本;打造地方品牌，提高當地農產品的市場競爭力，適應優勝劣汰的市場競爭法則，最終實現農民增收。政府進行持續投入和積累，新產業才得以穩定發展，從一個村莊到全縣發展，大桃產業已形成規模效益和品牌效應，較其他地區具有先發優勢，有利于占據市場有利地位。對地方政府來說，選擇農民認可并且自發調整的農業產業，不僅能以較低的行政成本引導、扶持產業發展，而且能提高農民生產積極性和技術能力，為農業產業的長遠發展奠定良好基礎。

第二，政府支持城郊地區發展商品農業，有利于促進城鄉融合發展。一方面，大桃產業的發展活力使得家庭經營的模式與城鎮化的家庭發展目標相契合。桃農正是通過家庭經營的模式投入勞動力，獲得比較充足的經濟積累，并通過代際合力幫助子代實現城鎮化的家庭發展目標。另一方面，留在村莊的中老年人尤其是低齡老人，雖然在勞動力市場上競爭力較弱，但他們仍然具備勞動生產能力。他們在村莊從事農業生產獲得經濟收入，不僅能解決其養老的經濟來源問題，而且還可以通過剩余積累支持子代在城市的生活。加之，適當的城鄉距離有利于實現兩代家庭的資源互動。在城鎮化快速發展以及實施鄉村振興戰略的背景下，兩代人在城鄉實現良性互動，有利于實現城鄉融合發展。

2.政府主導農業產業結構調整的影響

第一，以政績為導向，政府主導農業產業結構調整，選擇的新產業如果未經市場考驗就大規模推廣，可能導致該地產業更替頻繁。在鄉政府治理資源、治理能力不足的情況下，政府通過給農民發放補貼“誘民致富”會遭到農民反制，而且基層政府對農民的經濟補貼是不計成本和有去無回的，最終導致“政府致負”[12]。鄉政府有干預產業發展的動力，為推廣新產業，發放補貼、找技術專家、牽頭成立合作社等，不可謂不用心，但最終產業發展失敗。農民對于產業的選擇是基于家庭發展目標和市場風險決定的，鄉政府沒有充分考慮以上因素而調整產業結構極有可能面臨失敗的風險。農業產業發展只有與當地社會結構、資源條件相匹配，才能經受市場考驗，才真正契合農民利益。鄉政府扶持新型經營主體，通過專業合作社整合果農，希望在較短的時間內呈現規模、品牌效應，注重的是對政績貢獻更大的即時效應而非長遠經濟效益。農民在產業發展過程中的需求沒有得到及時、準確的回應，考慮到產業發展過程中面臨的自然風險和市場風險，退出該產業的可能性較高。因此，實現農業產業化和農業現代化的現實阻力較大。

第二，政府主導的種植結構調整加劇農民與土地的分離，使得市場競爭能力較弱的農民難以通過農業生產獲取保障性收入。一方面，對于普通農戶來說，進入新產業需要較大的經濟投入，初次種植失敗后極大影響農民的種植熱情，中年人外出務工，老年人將土地流轉后不再從事農業生產。進一步來說，在土地細碎化、資源有限的山區，農業收入本身難以滿足當下家庭再生產的經濟需求，如果新的農業產業經濟效益達不到預期，勞動力外流現象將更為普遍。另一方面，由于農業產業的周期較長，在政府主導下頻繁更換產業將讓農民承擔較高的時間、經濟成本，不僅影響農民增收，還會影響地方政府的公信力。如果產業失敗還會導致土地集約化使用程度降低。在政府推廣新的產業之前，土地流轉市場化程度較低，種植意愿低或者缺乏勞動力的家庭將土地免費或低價流轉給其他人。但是發展新產業提高土地流轉價格，種植意愿低的農戶認為即便土地流轉不出去也不再愿意免費流轉給其他人了，加劇土地拋荒現象。

四、農業產業結構調整中的小農與政府

農業產業結構調整都是在舊的產業衰敗或市場行情較差的前提下進行的，不論是自上而下還是自下而上的產業結構調整，最終政府都希望通過打造亮點獲得政績。相比資本少且分散的小農戶，企業、專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體都是地方政府偏好扶持的對象。現階段以水稻和小麥為主的大田作物機械化程度高，對勞動力要求較低，可以由新型農業經營主體大規模種植。但從實際情況來看，新農業生產高經濟價值農產品，是與大田作物不同的勞動密集型農業，需要農民精耕細作并投入管理時間。因此，農業產業結構調整后的新農業的基本經營主體仍是小農家庭。農民自我勞動力投入不存在監督成本，作為生產單位的農民家庭與新農業所需的密集、頻繁、不定時的勞動投入相適應，兼具低成本與高效的特征[13]，使得高經濟價值的新農業與小農家庭經營模式具有天然的親和性。從成本收益來看，小農無法控制市場行情，只能通過控制生產成本增加利潤。農產品的生產成本分為硬成本和軟成本，硬成本主要是種苗、農資、農機等固定成本，軟成本是可變的人工成本，由家庭勞動力數量和質量、種植規模等因素決定。在機械化操作程度低、土地規模短期變動較小的情況下，小農家庭經營的利潤主要受人工成本影響，農民通過控制軟成本即人工投入壓縮成本，因此在家庭勞動力確定的情況下，成本控制會限制經營規模擴大，從這一點來說新農業與小農家庭經營的規模相匹配。

政府作為非市場主體，在不了解市場的情況下，自上而下進行產業結構調整，如果新產業與地方資源、勞動力條件等不匹配，將會面臨較大的自然風險和市場風險，背離發展和維護農民根本利益的初衷。但農民可以直接參與市場，他們從事新農業的動力主要來源于市場。小農家庭并非孤立的存在，選擇從事某種當前有利可圖的農業產業時不可避免要應對市場風險。雖然農作物都會受到不可控的自然風險影響，但是糧食作物與高值經濟作物最大的不同就在于面臨的市場風險不同，小麥、稻谷等糧食作物有國家最低保護價收購，而水果、蔬菜等高值經濟作物要經受市場的考驗。農產品從田間地頭到消費者餐桌，至少經歷種植、銷售兩個大的環節，農民最熟悉的環節是種植，但是要想獲得收益，最終必須要面對市場。除非具有市場需求，否則很難扶持缺乏市場競爭力的產業發展。在實踐上，新農業產業發展以市場為導向，就是與小農家庭的發展目標相適應。在市場經濟體制下，小農家庭選擇何種家計模式、種植何種作物都是私人性的家庭策略。區域經濟發展水平塑造當地經濟機會，不僅影響農村勞動力的去留和流向，還影響家計來源的每個部分在家庭收入的比重，因此只有當產業發展的經濟效益滿足小農家庭的發展需求，才能成為小農家庭的發展策略選擇并付諸實踐。

總而言之，農業產業結構調整要厘清政府和小農的角色與定位。農業產業結構調整的基礎是小農家庭，若新產業能夠與當地的小農家庭勞動力特征相匹配，有利于小農實現家庭發展目標，才能被大多數小農選擇，逐步形成產業規模。但是產業發展壯大離不開政府的支持，對地方政府來說，要為小農提供農業生產社會化服務，要進行積極的農業技術推廣服務，提高農業技術利用效率[15]，并且要積極打造地方品牌，提高整體市場競爭力。對國家來說，要保證小農生產的制度基礎不動搖，主要包括農村土地集體所有制和家庭聯產承包責任制。不激進推動土地入市，不隨意改變土地承包關系，不強迫農民流轉土地，不侵犯農民的土地承包經營權，才能調動農民的生產積極性[14]。

五、總結與建議

基層政府促進農業產業結構調整的邏輯和行為差異，造成不同的產業發展后果。通過比較政府引導和政府主導兩種農業產業結構調整模式，本文發現：在政府引導模式下，產業調整以市場為導向，政府統籌建立農業生產社會化服務體系，積極拉近小農與市場的距離，調整后的產業得以健康有序地發展。在政府主導模式下，產業調整以政績為導向，政府運用項目邏輯發展產業，追求政績效應而非經濟社會效益，未經市場檢驗的產業面臨失敗的可能性更高。對比兩種農業產業結構調整模式中的政府行為邏輯，旨在厘清政府、小農家庭在農業產業發展中的角色定位與關系，為農業產業發展提出有針對性的政策建議。

第一，明確地方政府在農業產業結構調整中的角色和地位。在市場經濟體制下，發展農業產業是市場行為，產業發展要經受市場的考驗。政府不能替代市場主體從事經營活動，更不應該包辦產業發展過程。政府在此過程中的角色應該是引導產業發展，從制度層面出臺相關政策、法律，對產業的發展進行調控、規范[16]，在農業產業結構調整中發揮支持、服務、監督市場主體的輔助功能。

第二，基層政府要為農業產業的發展提供生產社會化服務。農業產業結構調整的最終目標是實現農業產業化和農業現代化，農業產業健康有序地發展要滿足相應的內外部條件。外部條件包括農業生產社會化服務和適當距離的市場，基層政府要為小農和其他經營主體提供具有公共品性質的農業生產社會化服務，要在產業發展過程為經營主體搭建公共服務平臺，減少交易環節，降低交易成本，促進產業健康有序發展。

第三，基層政府要考慮農業產業發展過程中的勞動力問題。農業產業的發展不僅需要良好的外部環境，還需要滿足內部條件即充足的勞動力。在農業產業結構調整過程中，政府要將村莊主要人群特征納入考慮范圍，才能發展與村莊實際情況相匹配的產業。在鄉村振興背景下，政府還應該考慮村莊剩余勞動力的問題，留守村莊的剩余勞動力主要是老年人和婦女，產業發展要與留守勞動力特征相契合。在實踐中，很多地方政府寄希望于資本下鄉，政府引進大資本統籌農村資源，進行產業化升級，但是資本的逐利性對剩余勞動力有天然排斥。因此，政府為資本提供下鄉的政策支持和項目資金的同時，也要為小農戶提供就業機會、技能培訓以及其他基本保障和服務。

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Guiding and Leading： Governmental Logic and Its Influence of Agricultural Industry Structure Adjustment

Huang Si

（School of Sociology， Wuhan University， Hubei， Wuhan， 430072）

Abstract： Industrial prosperity is the basis for rural revitalization， and industrial restructuring is the main path to achieve industrial prosperity. The adjustment of industrial structure is inseparable from the government's promotion. The difference in resource endowment shapes the power and role of local governments in the adjustment of agricultural industrial structure， thus forming two models which are government guidance and government-led. Under the government-led model， industrial adjustment is market-oriented， and the government plans to build a socialized service system for agricultural production. Under the government-led model， industrial adjustment is guided by political performance， and the government uses project logic to pursue political performance rather than economic and social benefits. Comparing the two models， it is found that in the adjustment of the agricultural industrial structure， it is necessary to clarify the relationship between the government， small farmers 'families， and the market. The main body of the agricultural industry is the small farmers' family. The industrial development ultimately depends on the market. The government plays a public goods supply role in industrial development.

Key Words： Agricultural industry structure adjustment; Government guidance; Government-led; The peasant family

（責任編輯：許志敏）