論漁業綜合執法管理

○鐘小慶

2020年，中國遭遇到了新型冠病毒肺炎疫情侵襲，在該疫情瘋狂肆虐下，全球風聲鶴唳草木皆兵，由于野生動物有該疫病宿主之嫌，被置于風口浪尖上，禁絕交易、禁食用、禁捕捉乃至禁止養殖之聲一浪高過一浪，它讓人們注意力聚焦到野生動物上。承蒙廣東省農業農村廳綜合執法處的邀請，筆者于2020年3月2日下午在該處會議室為其全體人員作了一場題為《論漁業綜合執法管理》的講座。筆者從漁業發展史講起，透視水生野生保護動物執法，全面系統地闡述了水產品質量安全管理，當然，中心是水生野生保護動物管理及其利用。

一、漁業發展史

漁業是一個古老行業，它是一個動態的大系統，以法為中心，以法治漁，以法興漁，遵循商品經濟規律，實現生態環境保護與漁業資源開發雙向互動，循環往復，周而復始，像車之兩輪不斷向前，像鳥之雙翼飛得更高，讓漁業這一古老的行業煥發出新的生機，實現了健康可持續發展，不斷邁上發展新臺階。

（一）原始漁業

主要是捕撈漁業，即捕捉和采集野生水生動植物，其中主要是魚、蝦蟹、貝藻、龜鱉和海獸，而漁業生態環境就是指適宜于水生經濟動植物整體生存、繁殖和個體生長的水域，要讓水生動物植物取之不盡用之不竭就要保護該水域環境，讓其獲得修養生息。這是因為原始漁業“靠天收”，這個天就是漁業生態環境，要有收獲就要保護漁業生態環境，這就是單一漁業環境決定論。當然，自然水域環境的基礎生產力水平低下，例如在天然環境中繁衍和生長的水生動植物滿足不了人們需要，這就讓原始漁業走到了盡頭。人們在捕撈和采集野生動植物的基礎上嘗試開展人工養殖，進而實現了原始漁業向傳統漁業的轉型，其中人們的想象力和創造力發揮了重要的推動作用。

（二）傳統漁業

主要是養殖漁業，即人工飼養或栽培水生經濟動植物。其標志是池塘人工養殖的興起，核心多品種立體混養模式及技術。該模式具有多樣性，它有微縮版，像氹仔養魚等；它有擴大版，像山塘水庫大水面養魚等；它還有動態版，像河涌、湖汊網箱養魚等；更有綜合版，像稻田養魚、魚菜共生等。

傳統漁業的主體是水產養殖，是漁業環境資源相互決定論，其發展是由漁業生態環境和資源保護決定的。

（三）現代漁業

主要是是設施漁業，這是因為人們在傳統漁業基礎上逐步掌握了水生動植物生物學特性和生態學習性，這就讓水產養殖世界由必然王國走向自由王國。首先是場地設施。過去不論是原始漁業還是傳統漁業或者完全要由天然漁業環境決定的，或者至少漁業環境占據主導地位和作用。而經過多年發展，尤其是科技進步以及大量現代工業制造業裝備被集成運用到傳統漁業當中，為水生動植物營造了一個最佳的生長、繁殖環境和條件。該類模式和技術實現了水產養殖由溫度控制、水質調節到飼料投喂、疫病防控和水產品質量安全全過程監管的數字化和智能化，促進了漁業由傳統漁業向現代漁業的轉型。其次是種苗生產。圍繞漁業發展，全國至上而下構建起了一個原良種和苗種繁育體系，人們能夠運用現代遺傳育種理論和技術開展良種選育，一大批品質優良、生長速度快、抗病力和抗逆性強的新品種被研發出來，同時建設生態健康養殖示范場，推廣水產養殖標準化，實現水產品由無公害向綠色、有機以及地理標識產品升級，為水產養殖業新的發展注入新的動力。它突顯了漁業資源的地位和作用，現代漁業就是單一資源決定論。

二、野生動物及其保護

根據《野生動物保護法》及其相關法律條文解釋，野生動物是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物。同時，根據野生動物種群珍稀、瀕危現狀，制定了野生動物保護名錄，將其劃分為三個級別進行保護，其中一級為最高級，以水生野生動物為例，主要是中華鱘、鷹嘴龜、四爪陸龜、黿等。

實踐表明，在構成野生動物保護諸多環節中，最為關鍵的是保護野生動物棲息環境，皮之不存毛將焉附，而現實情況極為堪憂，諸如森林、草叢、江河、湖泊、沼澤以及海洋、灘涂、島嶼之類的野生動物棲息地急劇縮小，或者被破壞和污染，許多野生動物種群已處于極度珍稀、瀕危狀態。就此，人們將該類動物定為國家一級重點保護野生動物，由政府牽頭在繁殖場、棲息地構建自然保護區，保護該類動物。在一級以下依次是國家二級及省重點和三級保護野生動物，該類野生動物也具有極高的經濟價值，在其野生種質資源急劇衰退下，人們退而求其次在價值導向下開展野生動物馴化和人工繁育、養殖、加工與利用。野生動物古老，它從盤古開天辟地就有之。人工馴養可以追溯到新石器時代，人們將狩獵來的過剩的或者是多余的幼獸幼禽等豢養起來，逐漸馴化成為今天的家畜家禽家魚，該過程讓人們積累了大量的知識和經驗，在此基礎上發展起了傳統的畜牧飼養、水產養殖業。此舉不但可以補充擴大野生動物種群數量，而且可以為人類提供食品資源，給制藥、食品工業提供原材料；有的可以出口，換取外匯，幫助解決城鄉人員就業，加速農村脫貧致富，還可滿足人民群眾對美好生活的向往，提高人民群眾休閑觀賞樂趣，陶冶情操，增加人們生活的幸福感。

而當下，社會上存在著食用珍貴、瀕危野生保護動物等行為，既是一種社會陋習，也是非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物活動屢禁不止的原因之一。禁絕野生動物交易，目的是禁止宰殺和食用野生動物，即沒有買賣，就沒有殺戮，此處的野生動物是指在野生環境中繁殖生長的動物，而馴化為家養動物的野生動物，在人工條件下繁殖起來的野生動物，已經不是原本意義上的野生動物了。該類動物雖然保留著野生祖先的生物學特征，但其生活習慣、生態習性以及肉質營養、內臟皮毛骨骼價值和野生動物相比已經完全不同。因此，人工養殖的動物就不能完全當作野生動物。而且該認識已經得到國家漁業最高行政管理部門的認可，農業農村部農辦漁（2018）78號文件明確指出：“人工繁育種群不再視為國家重點保護野生動物。”該規定就明確了人工繁育種群與野生動物的關系。

而現在最大的問題是野生動物保護立法、執法以及技術支撐滯后，像現在這樣一刀切，簡單化也不可取，在野生動物保護以及人工繁育種群的經營利用管理上，要根據飼養目的、營業性質，實行分類管理，做到依法辦證，讓其合法生產經營，這才是最有力的保護。

首先是鼓勵養殖。對于飼養被列為人工繁育技術成熟名錄的種群，且以經營為目的，要發給《中華人民共和國水生（陸生）動物人工繁育許可證》，讓他們憑營業執照，人工繁育許可證，檢疫證即可銷售。規范經營。對于從事野生動物收購、交易、經營出售野味的飯店、酒家、野味館、農家樂等餐飲企業，以及利用野生動物作為原材料的藥廠、保健品生產企業、文藝演出團體等，發給《中華人民共和國水生（陸生）動物經營利用許可證》。

其次是提倡家養。相當一部分野生動物具有極強的觀賞性，是家居靈寵，對于城鄉居民、寵物愛好者、小動物玩家，喜歡在自家庭院、陽臺等場所養殖少量幾只作為觀賞休閑的，由縣（區）、鎮、街道管理部門發給《陸生（水生）觀賞動物準養證》，並登記造冊，建立臺賬。

再次是加強管理。目前，最為關鍵的是防疫，過去，防疫主要指的是家禽、家畜等動物的防，防疫檢疫機構主要是畜牧獸醫人員組成，水生動物的檢疫還是個盲區和薄弱環節，縣級以上動物防疫機構應該培訓增補具有水生動物專業知識的技術人員，從事水生動物的檢疫工作，確保該項工作的順利開展。

實踐證明，在諸多野生動物保護方法中，最具可行性的是人工養殖，人工養殖野生動物，在形態上保持野生種群的特征，而且數量上成千上萬倍的增長，通過放生或者增殖放流成為有些野生種群的來源補充，挽救了一些瀕危物種的滅絕，使它得到了新的繁衍與發展，而且經過規范管理和防疫檢疫，將其造成的負面影響降至最低限度。

三、水產品質量安全

人們通過開展水生野生動物馴化和繁養殖發展起了水產養殖業，其產品就是水產品。目前，水產品總量供過于求，突顯了水產品質量安全問題。就此，廣東省出臺了《廣東省水產品質量安全條例》，該《條例》已由廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議于2017年6月2日通過，且于2017年9月1日起施行。本條例共七章五十三條。這是國內第一部水產品質量安全地方性法規。其影響力在農業農村部副部長于康震于2017年7月17日在廣東省海洋與漁業廳報送農業部關于《廣東省水產品質量安全條例》立法情況的報告（粵海漁【2017】135號文）上的批示可見一斑。該批示全文為：“《廣東省水產品質量安全條例》的出臺在全國各地水產品立法方面是開先河之舉，體現了廣東漁業人的主動作為、敢于擔當的精神。請漁業局安排予以宣傳。”其實，該《條例》是諸多法律以及當下正在開展的水產品質量安全監管工作的集大成者，在全國具有示范和導向作用，是水產品質量安全工作的最高綱領和行動指南。

由于滑坡深部位移監測難度較大、精度較低及地表GPS監測技術的成熟，且考慮到地表監測點和滑帶巖土體位移時序具有基本相同的規律特征，研究人員主要基于地表GPS位移監測信息進行滑坡位移預測及災害預報[1-3]。目前，已有眾多的滑坡位移預測模型被提出，極大了推動了滑坡位移預測及災害預測預警研究。這些位移預測方法主要可分為4類：

（一）亮點紛呈

該《條例》頒布前期，《條例》的罰款力度最先被媒體關注，成為《條例》的亮點，但隨著《條例》的頒布實施，更多的新觀點被挖掘出來。

1.從法律層面上強化了社會共治理念。最初《條例》起草時命名為《廣東省水產品質量安全管理條例》，后將“管理”兩字剔除，是從法律層面上強化了社會共治理念。

2.首提水產品禁養區。《條例》要求合理布局養殖生產，科學確定養殖規模，提出設立禁止生產區域。這也是全國首次在水產品領域提出設立禁止生產區域。

3.明確了不同階段的執法監管責任。《條例》對散戶、企業、合作社等所有水產品生產者提出了建立生產記錄的要求；加強了投入品監管，特別是規范了水質改良劑、底質改良劑使用，明確了法律責任，使這兩類物質的使用和執法管理有法可依；規定了貯存、運輸監管的要求和法律責任，填補了執法監管空白。

4.樹立了全程監管理念。《條例》明確提出建立水產品質量安全追溯體系，即通過產地證明、自檢合格證、標識銷售等制度與入場銷售證明、進貨查驗記錄、銷售記錄等市場準入制度相銜接，規范生產、經營各個環節，構建了可追溯體系，逐步實現水產品生產、收購、銷售、消費全鏈條可追溯，切實保障水產品質量安全。

5.建立多方聯動的監管體制。《條例》結合廣東省水產品生產實際，明確了水產品生產經營者的主體責任；確定了縣級以上人民政府的屬地管理責任；厘清了漁業、食品藥品等部門監管職責，形成與環保、衛生、工商等部門各司其職、齊抓共管的的監管體制。

6.建立跨省聯動機制。《條例》首次提出建立跨省聯動機制，要求省人民政府漁業行政主管部門、食品藥品監督管理部門應當建立健全與其他省、自治區、直轄市有關部門的合作機制，加強信息交流和共享，依法開展水產品質量安全監管和執法合作。

（二）多角度解讀

在監管方面，明確了水產品生產經營者的主體責任；確定了縣級以上人民政府的屬地管理責任，在《條例》第三條政府職責中明確要求“縣級以上人民政府負責統一領導、組織、協調本行政區域內的水產品質量安全監督管理工作。而對于漁業、食品藥品這兩個監督管理最主要的行政主管部門，《條例》中也細化了雙方的任務分工，進一步明確監管職責。

此外，《條例》對散戶、企業、合作社等所有水產品生產提出了建立生產記錄的要求；加強對投入品的監管，特別是規范水質改良劑、底質改良劑使用，使這兩類物質的使用和執法管理有法可依；規定貯存、運輸監管的要求和法律責任。明確水產品質量安全監管風險監測職責和水產品監測、抽樣檢測規范，并明確抽查檢測結果確定不符合質量安全標準的，可以作為行政處罰的依據。這實際上是填補了執法執法和投入品兩項監管空白。

而在全程監管的理念中，《條例》加強了生產環節和經營環節監管對接，明確提出建立水產品質量安全追溯體系。通過產地證明、自檢合格證、標識銷售等制度與水產品市場準入的入場銷售證明、進貨查驗記錄、銷售記錄等制度相銜接，規范生產、經營各個環節，初步構建了可追溯體系，有利于水產品生產、收購、銷售、消費全鏈條追溯，切實保障水產品質量安全。

（三）具體要求

1.如果你是養殖戶，你要知道：①科學控制養殖密度；②合理使用漁業投入品；③水產品養殖用水應當符合國家規定的養殖用水水質標準。水產品生產者應當定期監測養殖用水的水質。對不符合標準的，經處理仍不符合標準的，應當停止養殖。水產品生產者應當遵守飼料和飼料添加劑、漁藥管理等有關法律法規和有關漁業投入品使用安全規定，建立健全漁業投入品安全使用制度，按照規定的用量、次數、方法和安全間隔期，合理使用漁業投入品。

2.如果你是水產苗種生產者，你要知道：①固定的生產場地；②水源充足；③使用符合標準的養殖用水；④按照水產苗種生產技術操作規程和標準生產水產苗種。

3.如果你是消費者，你要知道：《條例》規定了舉報獎勵制度，鼓勵對水產品質量安全進行社會監督。任何單位和個人可以對水產品質量安全違法行為進行舉報、投訴，并要求水產品行業協會、漁民專業合作經濟組織建立健全行業規范和獎懲機制。

古人一直認為瘟疫為天災，它具有一定的規律性，根據一年二十四節氣，瘟疫往往始于大雪，發于冬至，生于小寒，長于大寒，盛于立春，弱于雨水，衰于驚蟄。2020年3月5日就是驚蟄。它昭示著此次新型冠狀病毒肺炎疫情正在走向衰亡。隨著新型冠狀病毒疫情的消亡，一切將回歸常態，在黨和法制精神統領下，漁業將實現新發展，水生野生保護動物將得到善待，水產品質量安全水平將獲得進一步提高，人們將奔向美好新生活。