“當國家遇上馬路”：基層官僚如何思考

羅神楠

在社會新聞中，基層官僚的形象常常是這樣的：他們或是信奉道德原則，嚴守制度規定;或是攫取私利、腐化墮落，為了實現各種目標，他們因地制宜，采用靈活策略，把諸如知識、制度規則或人際網絡盤活為權力資源。這些“常識”充斥于老百姓的街談巷議，卻竟也引導著學術研究。學者們提出大量中層理論（譬如“適應性治理”“威權韌性”“政策實驗”等），或是搭建各種項目數據庫，那些要么精于算計，要么依循規范的官僚形象在這些理論和數據中隱然若現。盡管研究項目繁多、論文發表數量巨大，但這樣的學術工作似乎與街談巷議處于同樣的水準。學者們無意識地沉浸于這些常識，生產出千篇一律的官僚形象。他們更無須反思這樣的問題：所謂“工具理性”或“規范服從”，是否真的可以展現基層官僚本真的存在狀態？

學術的力量在于穿透由常識構造而成的知識“硬木板”。這需要學者找回對生活意義世界的理解，重拾起社會科學研究的想象力。這樣的努力雖然在中國學者的治理研究中方興未艾，但卻在一位美國年輕學者扎卡（Bernardo Zacka）最近出版的《當國家遇上馬路：公共服務與道德自主》一書中得到了有力的體現。作者把田野民族志和政治理論這兩個似乎最不相干的領域連接在一起。他告訴我們，對生活意義世界的理解可以重塑政治學科關于國家理論的想象力。作者參與了“諾威爾市社區發展項目”（Norville Community Development Initiative）這一準政府組織的日常工作，如幫助當地非洲和拉美裔居民申請政府救濟與補助，開展就業培訓等。通過“察言觀色”，他揭示了基層官僚與百姓之間如何交流、互相理解，并對此進行了嚴謹的社會科學分析。作者的根本關切在于：當我們重拾對官僚生活意義世界的體悟，就可以超越以往政治理論的局限，探討國家政治秩序問題（27—28頁）。

在我看來，本書從三個角度超越了關于基層官僚的常識性認識。這些維度原本應當是我們在日常生活中最熟悉的部分。可是，被所謂常識包裹的研究者們，也許已對此感到陌生甚至是不屑了。

首先，本書不再把官僚的能動性（agency）視為利益算計或是滿足某種道德規范的決定（66頁）。基層官僚所面對的，是一個充滿了張力的世界。信仰某種道德或是純粹為自我利益，在這種情況下似乎都難做到。官僚整天被各種訴求和要求拉扯著。是該一視同仁地按照程序辦事，還是該照顧更需要的服務對象：前者可以讓他們顯得更公平，而后者也可以被視為是誠心為人民服務的表現。是考慮自己的績效還是更關心百姓的訴求，二者似乎都無可厚非。身處這樣一個由相互沖突的利益和規范組成的現實世界，官僚們不大關心如何計算利益或信仰何種道德，他們更直接的感受卻是身處張力之中的無所適從。感受著規范問的沖突，躊躇于各種可能的選擇之間，他們更加關心如何消除這種沖突感，令自己舒適自然。盡管這種舒適感會使他們不知不覺放棄掉一些規范，但這并非是他們有意的“選擇”（66、114頁）。漢斯·約阿斯（Hans Joas）將這樣的能動性稱為統合（coordination）。所謂統合，并非是非此即彼的選擇，而是將彼此都變得可以被自我的經驗理解，使它們不再是不可調和的選項，自我也就不會為那些看似正確的規范而猶豫彷徨。

本書揭示了基層官僚的這種存在狀態。在訪談中，作者敏銳地把握住：當受訪者在面對形形色色的百姓訴求時，他們并不會將自己的應對“視為”根據規則或利益做出的“決定”——他們甚至不會用“我決定去做”這樣的表述（69、72頁）。他們慣常的思考方式是：將這些訴求和自己熟悉的某種“印象”連接起來。作者詳細分析了這樣一個例子。有一次，一個基層政府咨詢員遇到一個需要心理輔導的服務對象。這人原本只是來咨詢康復問題的，因為他在做搬運工的時候不小心傷到了胳膊。面對這樣一個人，咨詢員開始只是按照程序推薦他去相關機構進行康復訓練。但是后面發生的事情改變了咨詢員那按程序辦事的習慣方式。這人后來聊了很多。慢慢地，他的形象在咨詢員眼中發生變化。他不再只被稱為“服務對象”。按照咨詢員的描述，他成了一個十分“有趣”的人。“一身黑——黑牛仔褲，大黑摩托靴，頭發梳成了大長辮子披到了腰。他戴著黑墨鏡，襯衫繃緊著肌肉。看起來很男人，很強。可誰知道啊，他竟然其實只是一個可憐的小貓咪（pussycat）。”（70頁）咨詢員之所以覺得他是可憐的小貓，完全是因為這個男人講給她的故事。在接下來的講述中，男人被描繪成心很軟，又特別愛幫助別人的人。有一次，他遇到了一個讓他覺得特別可憐的帶著孩子的女人。那個女人沒地方住，他就把女人和孩子帶回了家，給她們住的地方。而且他還和那個女人“浪漫地相愛”了。可是不幸的是，這么好的男人卻遭遇到那個女人的劈腿，而且還是發生在住在男人家的時候！這個男人傷心欲絕，出現了情感問題，他特別沮喪地跑來告訴咨詢員自己的實情，竟然當場哭了。于是咨詢員立刻決定放下手頭的工作，親自開車帶著他出去找心理咨詢師（70—71頁）。

是對所有服務對象一視同仁，按程序辦事，還是投入感情地幫助一個他（卻可能以忽視其他服務對象為代價）？咨詢員并沒有意識到自己是因為利益考慮還是道德原則而選擇后者。她將整個過程敘述為“憑印象辦事”。一個尋求咨詢的人，從冷冰冰的“服務對象”，變成一只可憐的小貓，這種變化之所以發生，是因為她找到了某種印象來理解眼前這個人。當她形容這個男人如何裝束，如何充滿男人氣概時，她其實是在將自己印象中很具有男人氣概的形象與眼前的這個人建立了聯系——就如同少女總愛把童話里的白馬王子和眼前的偶像聯系。這也加劇了她對男人的同情感。當她講述這個鐵骨錚錚的男人如何英雄救美，陷入愛河，卻又被女人始亂終棄，以至于滿身創傷悲哀哭泣時，這里所呈現的，是我們很熟悉的愛情故事模式。這種故事模式也許看來有些老套，但是咨詢員卻一定是將自己的情感和這種故事連接在一起了。當服務對象的講述恰巧符合了這種故事模式時，她便一下子將他想象成故事中的男主角，她的情感也就連帶投入進去。這是一個選擇信息、對應印象、建立判斷的過程。她也許接觸到關于這個人很多很多的信息，但是只有某些信息被她看重。這時的她，看到的不再是一個按照程序需要被送到哪里去的“咨詢對象”，而是一個和自己過往的情感經歷，甚至是對愛情小說的回憶連接在一起，被自己重新繪制出來的人。前后反差如此強烈，我們甚至可以從講述者自己的敘述中感覺到。

作者繼而對此過程進行了精致的認識論分析。在服務對象與咨詢員的交流中，其裝束、言談、行動引發了咨詢員動用某些已經成型了的“認識模式”（85頁），從而將片段的觀察組合成一個對她來說連貫的敘事，她也將與敘事相關的情感轉移于具體對象。由此，她由一視同仁按程序辦事的“中立者”，轉變為傾盡全力只幫助一人的“照顧者”（caregiver，99頁）。作者的分析揭示出理解世界的本真過程：在生活實踐中，官僚并非要把自己上升到工具理性或道德規范的高度。他們更在乎怎么將充滿沖突的世界轉化為自然舒適的個體經驗。這便是所謂的“常識之智”（commonsense wisdom，160頁）。

第二，基層官僚在生活中直接感知到的，既非算計好的個人利益，也非大而化之的道德原則。他們更在乎的是那些日常相處的他人——這并非是大公無私，而是人所固有的社會性（sociality）的充分體現。在互動中，官僚想象著自我與他人的關聯。正如米德所論，人的行動總是應對自己的某些想象，這樣的想象是關于“他人”如何看待“自我”的。所謂的他人，可以是具體的某個人，也可以是抽象的群體。與他人的關聯感便是理解社會行動的起點。看似正在依照工具理性或道德規范行動的人，支持他們行動的卻并非這些理性和規范本身。人們想象到他人會如何看待自己，會對自己的行動做出何種反應，這使他們繼續或停止之前的行動方式。

比如，作者展現了一個在辦公室經常發生的互動場景：工作人員芙洛拉對一個服務對象的無禮感到非常生氣。她大聲地對著她的同事勞拉抱怨：這個人本來是自己錯過了原本定好的約見，可是她卻還一個勁地打電話，要求重新定時間，“我都已經反復告訴她，我明天會給她答復。我現在忙得要死，可她竟然又打了五次電話，而且還在不停地打。這個人的態度實在有問題”！聽到這樣的抱怨，勞拉趕快說：“是嘛……哦，你知道么，她有一些特殊問題。”這句話讓氣氛緩和了很多。芙洛拉聽后變得不那么生氣了，她的聲音聽起來有些半信半疑：“她是有特殊的問題啊？”這時勞拉從另一個辦公室走過來“靠著門框”，輕松地說：“啊，原來你竟然不知道啊？她都沒告訴你啊？她有特殊情況的。好吧，我來處理這個事情吧。”（153頁）

這樣的對話是再普通不過的辦公室場景了。芙洛拉原本按照自己的印象將服務對象的行為賦予了不通情理的意義。但是同事勞拉卻提醒這人原有隱情，自己更了解其中緣由。顯然，勞拉把這人放到了另外一種印象中去理解。當芙洛拉感知到勞拉和自己理解的差異時，她立刻不再堅持之前的判斷，將情緒緩和下來。而同樣地，勞拉則用輕松的（倚著門框）方式，指出了同事判斷的缺陷。勞拉并沒有去強調二人判斷的差異有多大，以及誰對誰錯。她轉而強調芙洛拉之所以會有這樣的判斷，是因為這人沒有把話說清楚。

在這場互動中，雙方都在考慮他人的可能反應，他們看著別人，也在想象著別人如何看待自己。一方面，二人都各自將所遇到的現象與自己的某種印象對應起來。這種判斷過程看似非常個人化，但背后卻是一個社會化的過程。這種社會化，賦予官僚自律而具有建設性的態度。他們都知道，隨時可能面對和自己持不同看法的同事。自己的判斷一旦被表達出來，被同事知曉，就可能會激發同事對此事不同的看法。他們不希望自己展現出瑕疵，而使同事產生什么不好的看法。因此，他們會時刻觀察同事的言行，隨時尋找到其中可以為自己所吸收的信息，并由此調整自己的判斷，把這種調整展演（perform）出來。他們同樣會仔細考慮自己似乎是憑直覺建立起來的判斷，該如何有理有據地表達出來。因為只有將“常識之智”變得可以言說，才不至于被同事認為是輕率武斷。他們還想到，雖然時有不同看法，但一定會有想法類似的同事。他們因此會覺得“總會有人支持同情我，算了，何必一定要和爭論的同事撕破臉呢”。因此，他們會采取更加寬和的態度，而不是一定要固守立場。對他人求同的想象，消解了一爭短長的固執。這樣的互動，也就不會演化成勢如水火般的組織分裂。這一切便是人的社會性的體現。基層官僚首先是具有社會性的人，而并非只是在個人利益與外在規范間徘徊的孤獨個體。

第三，官僚對世界的理解最終是指向“自我”的。所謂指向自我，不是說官僚們總要想盡辦法實現自己的目標，而是指他們在社會行動中無時無刻不在的身份（identity）意識。人們似乎習慣了用兩個標尺來評價官僚：自私的利己者，或是“無私”的道德模范。當我們糾結于官僚是該無私還是該自私的時候，卻忽視了一種本真的存在狀態：生活中“我”的意味要遠比“私”更加豐富。處于難以預料的生活之變中的人們，總要尋找到關于“我”的棲息地：他們需要在跌宕起伏的時間流動中給與自己某種位置感。身份意識由此產生、不可消除：行動者在與環境的互動中，會不斷地發出“我是誰”“我該如何做”“我該改變還是該保持自我”這樣的追問。人永遠是關懷自我的動物。這種關懷并非是為了一己私利，而是為自己在眼前無限的世界中找到一方踏實的立足之地。

這種自我意識必然存在，卻又將基層官僚拖入不安之中。正如本書所揭示的，這種緊張感來自官僚從體制獲得的身份與其自我身份意識之間難以克服的矛盾。作者將此矛盾稱為“不可能的境況”（impossible situations）：官僚已然形成的角色認同卻被上級要求改變。就算他們順從了，新的角色規定又紛至沓來，以至于官僚時刻處于“掉隊”狀態（236頁）。

比如，政府會按照“服務人數、評價”等指標評價基層工作者。這些標準并不一定符合基層官僚自己的角色認同。他們也許認為應當更看重和服務對象個人的友誼，或是對整個社區生活質量的改變。他們從上班第一天起就是按照這樣的標準要求自己。他們認為自己做得很好，這種自信支撐了他們的工作熱情。但是有一天，他們一直認為理所當然的標準被上級改變了，甚至在新的評價體制中，他們被評價為“不合格”的時候，那種失望、沮喪、憤懣便無可避免。這便是體制與個人沖突的生動體現。如同很多孩子面對家長的期待卻變得更加叛逆，沖突會轉化成各種極端的情緒。他們或者變得消極而失去對職業的熱情，或者變得極端，而對整個體制不滿。他們也可能改變自我認同，老練地應付上級要求，將自己視為完成任務的“工具”，而與生活的本真割裂開來。“不可能的境況”引發著來自體制基層的情感震蕩。

這種震蕩源于作為主體的人與作為體制一部分的人之間的沖突。這種沖突并不能通過理想主義教育來解決，也不會因利益激勵機制而消散。因為無論是再忠貞的理想主義者或再實際的功利主義者，都難以預料“體制”希望他們在某個時候該充當什么角色。他們只能倉促應付，今天引以為傲的優點也許明天就成為被批評的缺陷。個人和體制間永遠的齟齬使他們感到迷惑、無奈、沮喪、憤慨或漠然。這種負面的經歷蠶食著官僚作為人所具有的真誠、信任與樸實：他們或者用體制化的語言把自己隱藏，或者把安全感寄托在更有資源的人身上。

上面的三個維度展現了官僚本真的存在狀態。當我們把握住這種狀態，便可以探索一種“自下而上”視角，重新建立規范性的國家理論（250—252頁）。關于如何塑造更好的官僚隊伍，我們似乎已經習慣于一些耳熟能詳的說法：行政程序透明公開，建立強有力的法治監督，公平的選拔和晉升機制，進行理想價值教育等。這些措施預設了官僚的個人目的和公共行政目標之間的差異。而體制建設的目標就是讓官僚克服錯誤的“私”，來實現正確的“公”的目標。

這些制度固然重要，但在一個充滿差異的世界中，相比于統一對錯而言，反思的能力也許是基層官僚更需要的。所謂反思，是人可以不斷跳出自我已有的窠臼，意識到本人所堅持的，只是眾多不同理解世界方式的一種。在和而不同的格局中，人與人通過治理的過程連接起來。

理想政治體制可以引導官僚形成這樣的能力。首先，通過一些訓練，官僚可以克服之前提到的情感偏執：他們可以被引導分析自己如何形成了對某個服務對象的判斷，從而將“常識之智”，轉化為可申述的社會科學的分析。這種調節訓練幫助他們反思自己的判斷如何產生，通過對照他人的認識模式，時刻警醒自己不要沉迷于單一的認識模式中。其次，通過制度環境建設，官僚可意識到自己雖然時刻處于充滿“異見”的世界，但同事的不同看法，并不代表人品或道德的高下，那只是大家理解世界方式的不同。不同觀點的表達，并不意味著哪種觀點要取得最終的勝利。每個人需要對他人保持開放和尊重，對自我保持戒慎。這種組織文化構成了國家基層治理的健康肌體。最后，上級盡量尊重基層官僚對自我角色的設定。層層的任務加碼，對統一評價標準的不斷強化，往往會加劇官僚的自我認同與體制的碰撞沖突，這種沖突感只會逼迫官僚將自我與體制割裂開來，喪失自主的反思能力。相對于服從而言，體制設計者似乎更需要思考如何建立基層官僚的“誠意”：“誠”意味著在審慎的自我反思中，自主地看待自己的角色。當體制可以展現出足夠的寬容，讓官僚保持這份誠意，官僚也就可以真誠地把體制與自我相容，而不是迎合上級、機械服從，卻又在內心中將體制與個人對立起來的兩面人。

以上種種，似曾相識卻又有些陌生。說似曾相識，是因為它們呈現的，是每個人正在經歷著的本真生活;說有些陌生，是因為很多研究已經對這樣的生活視而不見太久。本書的標題是“當國家遇上馬路”。馬路所承載的，大概是那最為平凡而真實的生活世界。國家治理研究并非只是學者書齋中的理論陶醉或數據堆疊。與每天發生在馬路上的人來人往、喜怒哀樂的生活相比，那樣的書齋顯得過于狹隘了。治理過程融于生活世界而展開。研究治理，說到底，就是理解人在綿延不絕的生活中如何存在。作為被各種數據、理論、方法包圍著的社會科學工作者，也許到了找回這種本真的時候了。

（When the State Meets the Street：Public Service and Moral Axency.Bernardo Zacka，Harvard University Press，2017）