世界態(tài)勢阿富汗政府內(nèi)部達(dá)成分權(quán)協(xié)議，和平道路依然坎坷

林一鳴

2020年5月17日，阿富汗總統(tǒng)加尼（右）與前政府首席執(zhí)行官阿卜杜拉在總統(tǒng)府簽署權(quán)力分配協(xié)議。

5月17日，阿富汗總統(tǒng)加尼與前首席執(zhí)行官阿卜杜拉達(dá)成分權(quán)協(xié)議，后者將任民族和解高級委員會主席，領(lǐng)導(dǎo)和平進(jìn)程。自2019年9月阿富汗總統(tǒng)選舉舉行以來的阿富汗政府內(nèi)斗暫時得到緩解，為和平進(jìn)程帶來了利好。但由于日益復(fù)雜的外部環(huán)境，阿富汗問題的政治解決依然前途坎坷。

選后爭議暫告段落

自2019年9月28日阿富汗舉行總統(tǒng)選舉以來，時任總統(tǒng)加尼、首席執(zhí)行官阿卜杜拉作為主要競爭者之間的政治斗爭紛擾不斷，致使選后政權(quán)更迭進(jìn)程遲滯。2020年2月18日，最終計票結(jié)果顯示加尼以微弱過半優(yōu)勢勝出。3月9日，兩人竟同日在喀布爾舉行各自的“總統(tǒng)就職典禮”。在阿富汗內(nèi)外多方的斡旋下，5月17日兩人方正式簽署《政治協(xié)議》，劃分彼此權(quán)力，結(jié)束“兩個總統(tǒng)”的僵局。

事實上在2014年總統(tǒng)選舉后，加尼和阿卜杜拉就對結(jié)果產(chǎn)生了爭議，最終在時任美國國務(wù)卿克里的斡旋下組建由總統(tǒng)和首席執(zhí)行官共同領(lǐng)導(dǎo)的“民族團(tuán)結(jié)政府”。但由于分權(quán)不清，雙方在此后5年執(zhí)政中齟齬不斷。此番雙方達(dá)成的妥協(xié)仍沒有脫出“雙頭政治”的窠臼。據(jù)總統(tǒng)府披露兩人簽署的題為《政治協(xié)議》的文件顯示，妥協(xié)的主要內(nèi)容有三方面。一是職位安排。加尼任總統(tǒng)，阿卜杜拉出任新設(shè)立的“民族和解高級委員會”主席，享有國家“二號人物”地位。在選后政治紛爭中支持阿卜杜拉的烏茲別克族政治軍事領(lǐng)導(dǎo)人杜斯塔姆則將晉升元帥軍銜。二是權(quán)力分配。《協(xié)議》規(guī)定設(shè)立“國務(wù)高級委員會”，由“政治領(lǐng)導(dǎo)人和國家重要人物”組成，以形成“政治共識”并就“關(guān)鍵的國家問題”向總統(tǒng)提供建議。設(shè)立“民族和解高級委員會”，領(lǐng)導(dǎo)和平進(jìn)程，享有獨立預(yù)算和行政編制，談判團(tuán)隊直接對該委員會負(fù)責(zé)。加尼和阿卜杜拉將分別任命一半的內(nèi)閣職位，并根據(jù)“商定的方案”任命各省省長。三是政治改革。《協(xié)議》提出推行地方選舉、設(shè)立修憲委員會以改變政府結(jié)構(gòu)、改革選舉投票制度、設(shè)立新的地方行政單位等改革措施，回應(yīng)阿卜杜拉陣營中關(guān)于變總統(tǒng)制為議會制和加強地方自治等訴求。

縱觀分權(quán)協(xié)議，一方面，其避免了阿富汗現(xiàn)行政治體制瓦解，形式上實現(xiàn)了兩大主流政治陣營的重新統(tǒng)一，新設(shè)立的國務(wù)高級委員會在一定程度上甚至擴(kuò)充了現(xiàn)政府的代表性，這對于阿富汗政府重整執(zhí)政合法性、有效性和推進(jìn)以阿富汗人內(nèi)部談判為主軸的和平進(jìn)程都構(gòu)成利好。另一方面，分權(quán)協(xié)議并沒有解決阿富汗主流政治分裂、分化乃至“碎片化”的根本問題，無論是已經(jīng)明確的內(nèi)閣職位分配還是尚未明確的省長任命，都將為后續(xù)執(zhí)政埋下矛盾因素。而國務(wù)高級委員會引入卡爾扎伊等“政治領(lǐng)導(dǎo)人和國家重要人物”的影響，可能進(jìn)一步引發(fā)政府內(nèi)部矛盾的復(fù)雜化。

塔利班攻勢連連

2月29日，美國與阿富汗塔利班達(dá)成和平協(xié)議，規(guī)定以塔利班參與阿富汗人內(nèi)部談判和履行反恐承諾為條件，美國將啟動分階段撤軍，事實上推動阿富汗和平進(jìn)程的主軸從美塔談判轉(zhuǎn)入阿人內(nèi)部談判。但由于新冠肺炎疫情暴發(fā)、總統(tǒng)選舉紛爭、政府與塔利班互釋囚犯不順等因素，阿人內(nèi)部談判進(jìn)展遲滯。

近期塔利班攻勢連連。自開啟與美國政府直接談判以來，塔利班國際活動空間迅速擴(kuò)大，在以“阿富汗伊斯蘭酋長國”名義與美國簽署協(xié)議后，其政治地位攀至阿富汗戰(zhàn)爭爆發(fā)以來的新高。軍事上，塔利班以美塔協(xié)議并不約束其對阿政府軍動武為由，不斷以武力對阿政府施壓。政治上，塔利班多面施策，對各主流政治派別采取分化措施。塔利班拒絕將阿富汗政府作為唯一談判方，而僅視作諸政治派別之一。對于民族和解高級委員會，塔利班持抵制態(tài)度，但又對阿卜杜拉示好，稱愿意在該委員會框架內(nèi)與之接觸。對于加尼，塔利班則態(tài)度惡劣，屢屢將加尼稱為“和平的障礙”，多次拒絕加尼提出的停火倡議。同時，塔利班還對未來政治體制展現(xiàn)了靈活性，不刻意強調(diào)所謂“伊斯蘭酋長國”體制。最近，塔最高領(lǐng)導(dǎo)人海巴圖拉·阿洪扎達(dá)在開齋節(jié)講話中提出，塔利班不尋求“壟斷”政權(quán)，將追求“伊斯蘭制度”和“伊斯蘭政府”，建立睦鄰和建設(shè)性外交關(guān)系，保障男女平等，并將“大赦”。他還呼吁反塔利班人士放棄反塔立場，同塔利班合作。

事實上，塔利班對所謂“伊斯蘭政府”含糊其辭，也沒有公開澄清所謂“伊斯蘭酋長國”體制的內(nèi)涵以及對塔統(tǒng)治歷史的態(tài)度。而主流政治界依賴現(xiàn)行伊斯蘭共和國及其選舉體制運作，雙方的“體制之爭”應(yīng)是阿人內(nèi)部談判的核心內(nèi)容和根本問題。當(dāng)前雙方各派別在這一根本問題上的失語和含糊，無疑讓人們對雙方開展阿人內(nèi)部談判的意愿與能力均產(chǎn)生深深的憂慮。

外部環(huán)境更加復(fù)雜

美國是阿富汗和平進(jìn)程最大的外部責(zé)任方，也是對阿富汗問題最具影響力的利益攸關(guān)方。但是，自特朗普政府上臺以來，美國對阿戰(zhàn)略為實現(xiàn)“撤軍”目標(biāo)幾易其策，不確定性凸顯。美塔協(xié)議規(guī)定塔利班履行“反恐承諾”并參加阿人內(nèi)部談判。如今，阿人內(nèi)部談判“八字還沒一撇”，美國撤軍倒進(jìn)展順利，而特朗普本人更是出于新冠肺炎疫情帶來的壓力以及對和平進(jìn)程遲滯的不耐煩，整日催促加快撤軍事宜。為此，美國對塔利班的武力行動表現(xiàn)出了較大程度的忍耐和克制。另一方面，美國對阿富汗局勢的影響力也在持續(xù)減弱，如之前雖然由國務(wù)卿蓬佩奧出面，美仍未能直接促成加尼與阿卜杜拉達(dá)成政治妥協(xié)。

美國對阿富汗問題的投入和作用的持續(xù)減弱為地區(qū)國家在阿富汗問題上發(fā)揮更大作用創(chuàng)造了空間。在此輪政治爭斗中，伊朗的身影頻頻引人關(guān)注。起先，伊朗外交官參加了阿卜杜拉的“就職典禮”，此后伊朗高級外交官在加尼與阿卜杜拉之間穿梭斡旋，被外界認(rèn)為對促成兩人妥協(xié)發(fā)揮了重要作用。從積極的一面看，美國減少干預(yù)實際有利于地區(qū)國家參與并通過協(xié)商達(dá)成共識，使得阿富汗問題的解決更加符合地區(qū)的共同利益。從消極的一面看，當(dāng)前美國對“大國競爭”的追求已毫無保留，很難相信美國在阿富汗的戰(zhàn)略收縮只是出于“善意”。作為和平進(jìn)程的直接相關(guān)方，美國既想以“地區(qū)共識”為由推卸自身責(zé)任，還望靠“離岸平衡”搞所謂大國博弈，甚至可能通過深化圍繞阿富汗問題的地緣矛盾漁利。然而這對已經(jīng)高度分化乃至“碎片化”的阿富汗政治而言，恐怕將是另一場“生態(tài)惡化”的災(zāi)難。

若如此，阿富汗問題的政治解決勢必難上加難，不利于地區(qū)國家合作打擊恐怖主義，最終對國際安全產(chǎn)生消極影響。包括中國在內(nèi)的地區(qū)國家，除了需要共同敦促美國負(fù)責(zé)任地撤軍，如何在打擊恐怖主義方面開展具有“底線思維”的合作可能也是下一步需要共同面對的課題。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院南亞研究所助理研究員）