農村集體經營性土地入市信托之委托人權利探析

杜帥

摘要：我國于2019年8月26日審議通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案，該修正案中最大的亮點就是農村集體經營性建設用地擁有了入市的資格，這也就意味著集體經營性建設用地與國有建設用地在市場中具有了同權性。在社會實踐中無論是修正案出臺前的農地流轉方式亦或是修正案出臺后農村經營性建設用地的流轉方式，最具高效和專業性的便是信托。但無論是目前最新出臺的《土地管理法》修正案或者早已存在的《信托法》，都沒有細分土地信托中信托人、受托人的權利義務內容。筆者主要針對實踐中存在的對農村集體經營性建設用地入市信托流轉的委托人資格爭論以及具體權利內容進行探討。

關鍵詞：土地;集體經營性建設用地;信托

一、新《土地管理法》的頒布

2019年通過的新《土地管理法》修正案對農村集體經營性土地的修改清除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙。回顧過去，我國土地入市的歷史可以追溯到1982年的《憲法》，其首次以法律的形式肯定了土地的使用權可以依據法定的程序進行轉讓，從此便開啟了土地“兩權分離”下的土地所有權公有不變與土地使用權市場化的全新嘗試，隨后我國制定的土地管理法也是對土地“兩權分化”的深入化探索。現如今，集體經營性建設用地入市，是立足于現實國情人多地少、土地資源緊缺，實現土地資源優良配置與高效利用下的必然選擇。

二、農村集體經營性土地之信托入市流轉

（一）農村集體經營性建設用地入市流轉信托之委托人資格分析

1.個體農戶

農村集體經營性建設用地的信托委托方是享有土地承包經營權的農戶。但是農戶既不是法律意義上的某一確定的自然人，也不是能夠依法登記注冊的法人或其他組織，因此就使得農戶對外處分土地承包經營權以及其簽署相應的法律文本的法律效力處于模糊狀態。現實中通常采用集中流轉信托的方式，即個體或者部分農戶把自己享有的的土地承包經營權委托給政府、農民合作社等主體，再由政府或合作社作為信托委托人與受托人建立信托關系。有的學者認為村委會或者集體經濟合作社不能成為農村集體經營性建設用地信托委托人，而是應該幫助農戶，由農戶擔當信托委托人的角色，筆者對此提反對意見，具體理由會在后面的資格確認部分進行闡述。

2.規模化經營農戶

規模化經營農戶與普通個體農戶的差異主要是在于其土地是否存在規模化以及是否有條件進行土地的規模化經營，因為規模化經營需要有一定的地理條件以及農業機械化技術的支持，例如平原地區或者地山丘陵地區較之于西部山區更適合發展規模化經營。規模化經營農戶并不屬于法律上的農村集體經濟組織，其也無法成為農村集體經營性建設用地入市流轉的信托委托人。其對農村集體經營性建設用地享有的經營權與使用權需要通過集體流轉的方式才能實現入市信托流轉目的。

3.村民委員會

村民委員會是法律規定的農村集體經濟組織之一，在有的信托結構設計中，農民并不是信托關系中的當事人，農民與村委會簽訂相應的土地轉包合同，再由村委會與委托人簽訂信托合同。從這種信托方式我們可以看出，村民委會進行信托是通過農民土地承包權倒租的方式，且在這種情況下農民實際獲得的資金是村民委會支付的土地承包權租賃的租金，而非作為信托關系中委托人所獲得的信托財產收益。基于此有的學者認為村委會可以協助農戶做好信托，但不可以成為信托委托人。但也有學者認為農戶自身是不適合直接作為信托委托者的，農戶的權利必須要由集體經濟組織代為集體行使。

4.農村集體經濟合作社

農村集體經濟合作社一般是指雙層經營體制下，集體所有、民主管理、服務社員的社區性農村集體經濟組織。在有的信托結構設計中，農民并不是信托關系中的當事人，農民自愿將自己的土地承包使用權入股當地的農村集體經濟合作社，再由合作社出面與委托人之間建立信托關系，此種情況與村民委員會出面與委托人建立信托關系具有相似性。同樣有的學者認為農村集體經濟合作社不能成為信托關系中的委托人而只能作為輔助農民成為信托委托人的角色，筆者對此提反對意見，具體理由會在后面的資格確認部分進行闡述。

（二）集體經濟組織之委托人資格的確立

法律規定有資格成為農村集體經營性建設用地入市流轉信托之委托人的是村集體經濟組織、村民委員會和村民小組。我國的農村土地流轉模式主要是集合流轉，即多個農戶而非單一客體將自身的土地經營使用權流轉給他人或企業。與單一的個體或者少數農戶相比，確立集體經濟組織作為農村經營性建設用地委托關系中的委托人資格主要是以下原因。

首先，以集體的形式對土地進行委托更容易形成區域規劃和開發利用，不僅可以提高土地的利用效率，更有利于規模化經濟的打造。其次，如果投資者通過單一的個體后者少數農戶來獲得土地，勢必會增加投資者的談判時間成本與經濟成本，更是降低了投資效率與成功率。而當集體經濟組織作為信托關系中的委托方時，能免去投資方與眾多對象談判的風險，節約時間與金錢成本，提高農村集體經營建設用地入市交易的效率。再次，農村集體經濟組織較之于個體來說其更具有專業化的優勢，其在市場信息查詢和問題處理上也擁有更強的應對能力，在與投資方談判的過程中更具有談判資本與力量，從而更好更全面的來保障農民的土地權益。最后，農村集體建設用地在進入市場之后可能會存在以囤積土地為目的的投機性資本在一定時期內大量進入，集體經濟組織土地入市較之于單一的個體更能規避失地風險，把握長遠利益與全局利益。

三、農村集體經營性土地入市流轉信托之委托人權利

（一）農村集體經營性建設土地予以入市流轉的權利

新土地法對農村集體經營性土地流轉條件的規定總結起來就是，農村集體經營性建設性土地的入市流轉，需要符合規劃、依法登記、三分之二以上集體經濟組織成員同意即可實現。也就是說只要農村集體經營性建設土地只要符合法定的規劃，并對該土地的所有權、使用權的情況依法在有關部門進行登記，并有本集體經濟組織三分之二以上成員的同意，便可以合法的進入市場流轉，而非土地法修改前的將農村集體經營性建設土地征為國有再進行市場流轉，這就使得農村集體經營性建設土地還保留在集體與農民的手中，并直接給農民帶來財產利益。

（二）選擇信托的權利

農村集體經營性建設用地入市流轉的方式并不局限于信托，日常生活中常見的還有通過出租、互換、入股等多種方式。但是由于農村集體經營性建設用地主要是進行商業以及工業的用途，且該類用途對利用效率和專業性的要求要高于一般農業土地的利用，這恰好是缺乏資金與技術的農民自身所匱乏的，卻正是信托能夠予以彌補的地方，所以采用信托的方式對農村集體經營性建設用地進行流轉是最恰當的方式。這也是因為信托本身具由專業性、效率性，當土地流轉采用信托的方式時，可以極大的優化資源利用率，最大限度的實現土地和市場的結合。新土地法肯定了農村集體經營性建設用地入市流轉的法律資格，但并未對流轉方式加以限制，所以農村集體經營性建設用地所有權人有權利選擇能夠實現自身土地效益最大化的流轉方式即信托。

（三）享有收益的權利

一般情況下農村集體經營性建設用地所有權人在于信托受托人簽訂土地信托合同時就會在合同中載明利益分配模式或者比例等相關問題，由于農村集體經營向建設用地流轉利益分配的模式以及相關稅費問題國家并沒有出臺相關具體的法律法規或者地方性規章制度予以明確，這就給信托關系建立雙方留下了很大的彈性空間，農村集體經營性建設用地所有權人有權利基于自己的收益權在信托合同中將自己收益的具體方式、時限、數額等具體問題用文字的形式明確下來，保障自身收益權的實現。

（四）信托運作知情權和管理方法調整權

農村集體經營性建設用地信托中委托人的管理方法調整權主要是針對無法預料的事由，致使信托受托人對信托財產的管理已經阻礙農村集體經營性建設用地信托目的實現或者已經損害了信托關系中受益人的利益產生的權利。但是對于“無法預料事由”的判定并不存在法定的可作依據的標準，且委托人要求受托人管理方法調整的權利是否會必然產生法律效力也沒有后續的法律法規予以調解。對于此問題，筆者同樣支持信托關系的確立雙方應當在信托確立的合同中就針對委托人信托管理方法調整權的適用情形、方式與效力進行明文規定。

（五）不當信托行為撤銷權

在農村集體經營性建設用地信托中，信托人享有的撤銷權主要是針對可撤銷信托的撤銷申請權與針對受托人其實施的不當信托行為的撤銷申請權。但我們要明確的是撤銷權的行使不能是因為委托人單方面認為受托人日常對信托財產的經營管體活動不符合自己的預期，而必須是建立在受托人違反了農村集體經營性建設用地的利用方式，即沒有用做工業或者商業用途，亦或是受托人在對農村集體經營性建設用地作商業或工業用途中因為主觀故意或者過失等原因存在重大管理失誤，造成信托財產的重大損失之上，委托人才可以行使撤銷權。

結 語：

新土地法破除農村經營性土地的入市障礙，在維護農村集體所有權以及農民對土地的使用權之外引入了市場化機制，不僅能夠直接增加農民在土地上的財產性收益，更能在不改變土地規劃及用途的前提下提高土地利用效率。但由于現行土地修正案與信托法并沒有針對土地信托的特殊性進行針對性的權利義務釋明，所以造成了農村集體經營性建設用地過程中關于信托委托人資格的糾紛以及委托人具體權利內容模糊不清的問題出現。進一步具有針對行的法律確認還需要現實立法或者地方政府的行政性規定，如此才能真正保障農民對于土地的權利，增加農民收入，保障土地安全，發揮農村經營性建設用地入市的優點。

參考文獻：

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