財政補貼下的城市公共交通票制票價分析

張悅

摘要：城市公交的票價問題一直以來都困擾著運營企業和政府兩方。我國長期以來實行公交低票價的策略，但是苦于政府財政負擔過重，近年來不得不考慮提高公交票價，但是票價提高之后，政府的財政壓力并沒有明顯減輕。本文認為運營企業的盈利與否跟公共交通的盈利模式息息相關，因此提出建立“公交都市”的理念，以公共交通的發展帶動周邊地區的發展，即“公共交通+物業”模式。在該模式下，運營企業將不再以票價收入為主要收入來源，大大緩解了政府的財政負擔，同時有助于建立城市一體化公交體系。

關鍵詞：財政補貼;票價;公益惠民;TOD模式;PPP模式

為大力發展公交優先的出行戰略，我國政府長期以來實行公共交通低票價的政策，票款的微薄收入遠遠不及公交企業的運營成本，因此政府的財政補貼成為公交企業賴以生存的救命稻草，但長此以往不僅會降低公交企業的積極性甚至極有可能使得運營企業長期虧損，給政府造成過重的財政負擔。本文認為上調票價、更改票價結構等方式并沒有在根本上解決公交企業的難題，若想打破現狀還需從一定程度上改變當前政府主導性質的公共交通經營盈利模式。

一、公共交通票價現狀分析

對于公共事業的定價問題，像交通運輸行業，多數學者認為其具有一定的社會公益性，特別是像城市公共交通，需要為城市居民提供基本的出行服務，因此其定價方式以社會福利最大化為目標，采取邊際成本定價的方式。但是邊際成本定價方式使得運營企業的短期利潤為零，沒有辦法彌補企業的虧損，所以公交企業只能依靠政府的財政補貼不斷維持其正常運營[1]。

以北京市為例，2014年調整公共交通票價之前，刷卡坐公交車只需要4毛錢，乘地鐵一站到底只需要2塊錢。北京市如此低廉的票價使得許多城市望塵莫及，但是北京政府對公共交通的補貼亦十分高昂，2010年北京政府對地面公交、軌道交通補貼共計135.3億元，2012年這一補貼甚至達到了175億元。由于政府財政負擔過大，2014年底北京市公交執行新價格，地面公交采用計程票制，10公里（含）內2元，每增加5公里以內加價2元，公交調價之后北京政府及公交企業才稍得喘息，但政府仍需付出較高的補貼金額。其他城市的地面公交大部分都是執行單一票制，例如重慶地面公交統一價格2元，軌道交通則是采用里程計價、遞遠遞減的票制，最低2元最高10元。由于目前城市對于軌道交通的需求正在日益增長，軌道交通線路正在不斷擴張，政府的財政補貼遠不足以支撐企業龐大的運營成本。

根據北京市交通委的數據，2014年票價上調之前軌道交通的單人次成本約3.34元，調價后每人次收入約4.3元，企業運營收入明顯增加，但是政府仍然需要補貼其收入的50%左右[2]。由此可見，票價上調并沒有在很大程度上減輕政府負擔，并且如果僅僅依靠調高票價提高企業的運營成本會與公共交通的公益性本質背道而馳，有違政府大力發展公共交通的初心。

觀察圖1，北京市運價調整后政府補貼金額并沒有大幅減少。政府對于公交企業采用差額補貼的方式僅僅是解決了燃眉之急，并不是長久之計。政府的財政補貼對于運營企業不僅沒有起到激勵的效果，甚至可能會使運營企業與政府進行博弈以期獲得高額的財政補貼，長此以往，運營企業甚至會喪失節約成本、提升服務質量和運營效率的積極主動性[1]。

二、調整票價需平衡財政補貼和公益惠民

公共交通本就屬于公益性事業，市民乘坐公共交通出行可以減少駕車出行，有利于緩解市區道路交通的擁堵問題和汽車尾氣排放引起的環境污染問題。雖然新能源汽車行業勢頭正勁，但是新能源汽車的充電停車問題仍會成為未來一段時間的主要困擾，因此大力發展公共交通在近期甚至未來很長一段時間都會是促使市民綠色出行的重要舉措。如果政府只是從提高運營收入的角度提高票價，反而會影響公共交通票價的低廉惠民，部分市民甚至會從出行成本角度考慮選擇駕車通勤。

2014年北京市票價上調后，大部分市民表示支持，但是仍有少數人反對。支持票價上調的原因是公眾認為票價上調后會使地鐵內人群不至過于擁擠，提供一個較為舒適的乘坐環境，而反對票價上調的原因則是對于一些通勤距離較遠的市民，在票價上調之后，公共交通低廉快捷的優勢與駕車出行相比沒有那么明顯。

從整個公共交通行業的長期發展來看，提升票價的目的不是為了緩解高峰時段的擁擠，能否讓公共交通有更好的可持續發展才是主要目的。對政府而言調整票價可以降低政府補貼和財政負擔，但更重要的是，應該通過調整票價來提升公共交通的總體服務水平，不至于使公共交通在調整票價后流失一定量的客戶群體。調整票價目的在于優化配置資源，提升運營服務水平，因此調整地鐵票價的同時，更要著眼于積極改善以軌道交通為基礎的一系列運營服務，包括進一步增加運力、縮短發車間隔，改善候車環境等環節[3]。

平衡財政補貼與低價惠民一直是十分關鍵的因素。如何做到這一點將是公共交通行業長期以來討論探索的話題，達到兩者的平衡一方面需要考慮公民的實際收入水平，另一方面要考慮政府的財政負擔能力，此外，還可以提高公共財政的使用效率，讓市民看到票價上調后公共交通整體服務水平的提高。如果能夠加強公交管理水平，提高整體素質，便可以讓公共財政發揮更大價值，公交車票想調整價格就必須讓公眾看到財政補貼的使用效率也在逐步提升。如果公交公司不能在提高財 政補貼的使用效率上作出足夠努力，完全依靠漲價來減輕財政負擔也不可行[4]。

三、公共交通應著眼發展TOD和PPP模式

政府的財政補貼并不是公交企業維持生計的長久之計，企業的運營成本不斷提高，而運營收入即使是在調價之后也并不能使企業獲利。如果公共交通線路在建設之初便能夠考慮周邊用地對于公共交通的重要性，那么票價收入就不會再是公交企業的主要來源，以公共交通為導向的開發模式將是運營集團盈利的最佳途徑。

北京上海廣州等一線城市已深患“大城市病”，我國大城市公共交通發展從根本上還是要著眼于建立有利于公共交通發展的城市發展模式，即建立“公交都市”。“公交都市”模式指公共交通的發展將會帶動其臨近區域商業物業的開發，因此可以以公共交通的發展帶動城市的整體發展，大力發展公共交通為導向的開發模式即TOD模式，同時注重城市公共服務資源的均衡配置，減少主城區的交通壓力[4]。

眾所周知，香港地鐵是全世界最賺錢的公共交通系統，不僅不需要政府補貼，反而能夠盈利。香港地鐵公司遵行的正是這樣一種TOD發展模式，它的盈利一多半來自于地鐵上蓋的物業開發，物業租賃和管理。在地鐵車站建成之后，旁邊的地價會因為交通方便而提升，如何去回收增加額外的效益是一個很好的課題，香港地鐵公司采用軌道交通+物業的模式來回收這個價值，地鐵周邊土地的物業開發、租賃獲得的收入是香港地鐵的主要盈利來源。

在建設一條新線路的時候，香港政府先做規劃，然后做可行性研究，找出資金缺口。然后港鐵公司開始參與，找出一些地塊，這些地塊政府給港鐵開發，政府會測算其將來能夠得到的利潤，并且這個利潤要能夠填補地鐵建設的資金缺口。在這種PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作模式）下，香港地鐵無需政府投入資金、補貼運營或者擔保貸款。

北京地鐵四號線和深圳龍華線項目正是港鐵公司與內地政府合作建設的成功案例。北京地鐵四號線是國內首條以公私合營模式（PPP）建設的地鐵線路，享受不到政府的財政補貼，30年內完全“自負盈虧”。香港地鐵盈利的兩個法寶是按里程計費的票價和站內商業開發，這兩點在北京都是行不通的，因為4號線服從于政府統一的2元票價，而且站內禁設任何零售商業設施，因此京港地鐵公司通過從事廣告、通信等商業經營取得相關收益[5]。即使近年來四號線的運營狀況仍為虧損，但是4號線就廣告通信方面獲取的收入明顯比其他線路高，這對于內地公共交通盈利模式的建立有著重要的參考價值。

深圳龍華線在建設前期規劃階段時，港鐵公司不僅僅是考慮了軌道站旁邊的優化，實際上是把整個區域，整個交通網絡，怎樣跟公交車接駁，綠地、教育、醫療、公共用地等，都進行了完全統籌地考慮， 而這也是深圳項目成功的關鍵[5]。公共交通建設的PPP模式不僅能夠有效緩解政府的投資壓力，還有利于實現公共交通行業投資和運營主體多元化突破，繼而提高運營企業的積極性。

由此可見，公共交通建設的TOD模式在緩解政府財政負擔的同時有助于打造公交站點，以公交車站為中心引領構建公交社區，以公交建筑引領車站綜合開發，使公共交通更為便捷，具有明顯的優勢。

參考文獻：

[1]徐明睿. 公共交通財政補貼模型的分析與應用[D].北京交通大學，2018.

[2]肖翔，肖雪悅，姜鈺羨，李曉月.北京市軌道交通財政補貼模型研究[J].都市快軌交通，2018，31（02）：39-44.

[3]王恒.“公交都市”應平衡市場與公益[N].中國經濟時報，2014-10-17（002）.

[4]孫偉川.缺乏合理規劃 公交票制 補貼與惠民難平衡[J].商用汽車新聞，2014（Z1）：1.

[5]香港地鐵為何年盈利百億 內地想復制還有不少困難[Z].https：//www.sohu.com/a/25505190_114984.2015-08-03.

[6]徐麗群.如何給公共交通定票價 [N].東方早報，2015-05-26.