縣級國土空間規劃編制的幾點建議

黃昌文

【摘要】國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院做出的重大部署。為建立縣級國土空間規劃體系并監督實施，本文提出了縣級國土空間規劃編制的主要任務、主要內容、注意的主要問題，以期對當前各地開展國土空間規劃編制有所啟示。

【關鍵詞】國土空間;規劃編制;建議

當前，各級自然資源和規劃部門為貫徹落實黨的十九大精神和《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的有關要求，全面開展國土空間規劃工作。縣級國土空間規劃，承上啟下，它不僅要對縣級轄區國土空間規劃開發利用保護等內容做出總體安排和統籌部署，還要受到省市兩級規劃戰略指標具體落實等諸多因素約束。本人根據中央文件規定，結合基層工作實踐，對實施縣級國土空間規劃編制提出如下一些建議，僅供同行參考。

1、縣級國土空間規劃編制的主要任務

根據自然資源部和省自然資源廳關于開展國土空間規劃編制工作方案的通知對縣（市）國土空間規劃的要求，縣級國土空間規劃編制主要有五大任務：

1.1評估現行規劃實施成效

開展深入調研和現狀分析，對現行各類規劃實施以來本縣在經濟社會發展與生態環境保護、城鄉均衡發展、土地利用方式、建設用地結構和布局、用地產出效益、多規融合等方面進行評估，分析取得的主要成效和面臨的突出問題，并有針對性地為本縣國土空間規劃提出目標建議。

1.2開展重點專題研究

針對縣級國土空間規劃編制的核心內容，突出重點問題、重大布局導向、圍繞資源環境承載力、生態環境保護、建設用地結構和布局優化、縣域發展戰略主要控制指標、生態環境與耕地保護、鄉村振興、城鄉統籌與區域協調等多項重點內容開展專題研究。

1.3編制縣域國土空間總體規劃

在縣域國土面積范圍內落實省、市上位規劃確定的主體功能和自然資源利用控制指標，統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線（以下簡稱三條控制線）。研究優化產業和城鎮空間布局，注重基礎設施和公共服務設施建設，做好存量土地開發利用和空間品質提升。

1.4編制鄉鎮國土空間規劃

以鄉鎮政府為責任主體，先行啟動縣級鄉鎮國土空間規劃工作，重點深化“三條控制線”指標控制與具體位置，落實土地整治與生態修復的實施范圍、內容和要求，細化基礎設施和公共服務設施布局，落實城鎮、村莊等建設用地內部布局及構成，為全省其他鄉鎮地區國土空間規劃編制提供經驗。

1.5建立國土空間規劃數據庫

按國家、省自然資源主管部門要求，已形成第三次國土調查成果并經認定的，可直接作為工作底數底圖，建立國土空間規劃數據庫，并納入縣政府政務信息平臺。

2、縣級國土空間規劃編制的主要內容

縣級國土空間規劃是對省和設區的市國土空間規劃的細化和落實，是編制相關專項規劃和詳細規劃的依據，側重實施性，主要內容：

戰略方面：落實省、市總體定位和主體功能區戰略，針對國土空間開發保護存在的重大問題及面臨的形勢，結合自然資源稟賦與經濟社會發展階段，制定縣域國土空間開發和保護的總體戰略。

目標方面：落實省、市規劃下達的國土空間開發保護主要目標，從資源環境約束、國土空間保護、空間利用效率、國土空間綜合整治和生態修復等方面提出分階段規劃目標和指標，并將主要指標分解下達下級行政區。

格局方面：立足縣域自然資源情況，統籌生態、農業、歷史文化等重要保護區域和廊道，形成保護格局;分析人、地、產、城、交通關系，確定城鎮、產業開發的軸帶和重要節點，依托基礎設施支撐體系，形成國土空間開發格局。

分區方面：依據國土空間適宜性評價結果，圍繞戰略目標和開發保護格局，結合地域特征和經濟社會發展水平等，劃分城鎮發展功能區、農產品主產功能區、重點生態功能區等。

要素方面：堅持節約優先、保護優先，統籌各類自然資源的保護與利用，確定自然資源利用上限，提出自然資源供給總量、結構、布局調整的重點方向及時序安排等。

其他方面：合理配置各類基礎設施布局，建立審查備案、績效考核、督查監管、信息平臺建設等實施保障制度。

3、縣級國土空間規劃編制注意的主要問題

自然資源部全面啟動國土空間規劃體系建設，并明確要求2019年底前全面完成省級國土空間規劃編制，2020年底前全面完成市、縣兩級國土空間規劃編制。由于過去的各級各類規劃存在類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題，所以實施新的國土空間規劃并非一項容易的工作，關系到國土空間資源和布局的長遠謀劃和統籌安排，涉及到空間治理、空間結構優化、空間用途管制、生態保護與修復等諸多方面，對今后實施國土空間有效管控和科學治理起到引領作用。縣級國土空間規劃，承上啟下，地位和作用也不容小覷。它不僅要對縣級轄區內國土空間規劃開發利用保護等方面內容做出總體安排和統籌部署，還要受到承接省市兩級規劃戰略指標具體落實等諸多因素約束。為此，編制好縣級國土空間規劃應當注意以下幾個問題：

3.1加快開展前期評估，全面掌握“多規”的差異

從統籌山水林田湖草的角度出發，貫徹落實新發展理念，加快開展國土空間規劃編制系統性分析評估，對現行主體功能區劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、環境保護規劃等各類空間性規劃進行綜合性、系統性評估，科學分析“多規”差異，全面掌握現行各類空間性規劃之間存在的突出矛盾和問題并進行協調性、一致性處理，保證營商環境順暢銜接，協調解決劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的沖突和矛盾，為加快推進縣級國土空間規劃編制工作夯實基礎。

3.2注重“多規”有效銜接，摸清縣級國土空間底數

在科學分析“多規”差異的基礎上，結合城市發展的全新定位，充分利用農村地籍調查、第三次國土調查等調查成果數據，全面摸清縣級國土空間的底數，切實做好現行主體功能區劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、環境保護規劃等各類空間性規劃之間的有效銜接，突破自然資源領域各類國土性規劃的“壁壘”，形成“多規合一”的國土空間規劃格局。

同時，充分運用數字地理框架信息平臺和規劃信息平臺的數據成果，整合成為與上級系統有效對接的縣級國土空間規劃“一張圖”成果信息平臺，實現縣級國土空間規劃全域覆蓋、精準標準、數據口徑統一。

3.3優化“三條控制線”綜合評估，保障“三條控制線”精準管控

基于城市總體規劃提升城市目標定位、全域謀劃城鄉發展格局的原則，結合開展永久基本農田和生態保護紅線評估，各地加快組織優化生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線綜合評估，以第三次國土調查、農村地籍調查、地質量等級等別調查與評價等成果數據為基礎，進一步核準和優化調整生態保護紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界線，實現“三條控制線”精準落地管控的目標。

3.4遵循各類約束指標，完善空間規劃編制成果

在編制過程中，以滿足縣級地方未來發展需求為目標，嚴格遵循省市明確縣級各類規劃戰略指標等約束性指標，突出城市發展定位，提前收集縣級國土空間規劃編制的相關數據及材料，為加快推進縣級國土空間規劃編制進度、完善空間規劃編制成果夯實基礎。

結語：

綜上所述，新的空間規劃體系首先是更加注重落實新發展理念，促進高質量發展，更加注重堅持以人民為中心，滿足人民對高質量美好生活的愿望，更加致力于提高空間治理體系和治理能力現代化。自然資源部門將繼續堅持黨對規劃工作的領導，按照確定目標，堅定不移推進和實施“多規合一”，形成“一本規劃、一張藍圖”，建立統一的編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，構建統一的基礎信息平臺，形成全縣國土空間開發保護“一張圖”，落實好中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的各項部署，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。縣級國土空間規劃按照各級各類國土空間規劃編制和管理的要點，明確規劃約束性指標和剛性管控要求和提出指導性要求。同時制定實施規劃的政策措施，提出下級國土空間規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。

參考文獻：

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