新冠疫情下城市公共衛生安全規劃的思考

胡倫卓

【摘要】新冠肺炎疫情的爆發逐漸引發人們對城市公共衛生安全體系建設和完善的思考。本文從公共安全規劃服務對象、有效增加可利用的設施和信息技術運用等層面分析如何在未來的發展中應對類似的威脅。

【關鍵詞】公共安全;服務人口;共享設施;預留用地;信息基礎設施

2019年12月中下旬開始，新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情在湖北省武漢市爆發，城市公共衛生安全體系的建設和完善逐漸引發規劃行業從業人員和大眾的思考，如何制定城市公共衛生安全規劃并打造適應時代需求的“健康安全城市”值得我們深入思考。

1、什么是城市公共衛生安全

公共衛生安全是關系到全體國民健康安全的公共事業。公共衛生安全的具體內容包括對重大疾病尤其是傳染病的預防、監控和醫治;對食品、藥品、公共環境衛生的監督管制，以及相關的衛生宣傳、健康教育、免疫接種等。而城市公共衛生安全所關注的領域與國土空間規劃從業者所關注的城市空間環境、醫療衛生設施布局以及相應居住區人居環境是密切相關的。提升公共衛生安全水平是“健康城市”建設的基石。因此，貫徹“健康城市”的理念，加強空間規劃系統與公共衛生系統的銜接，回應公共衛生安全的空間需求是當務之急。

2、公共衛生安全與城市規劃的關系

中世紀黑死病是人類歷史上一場罕見的大瘟疫，黑死病在歐洲肆虐有多方面的原因。其中最關鍵的問題在于，農耕時代長時間的人口自然增長和遷移導致城鎮人口過高，高密度、低質量的城鎮居住環境也有利于傳染性疾病的爆發和蔓延。

而另一場霍亂的疫情則直接催生了城市規劃學。1854年，倫敦霍亂流行，最終通過流行病學家斯諾調查證明霍亂由被糞便污染的水傳播。他的研究促使人們對于疫情的關注逐步轉向公共空間的衛生環境，并證明了城市住房擁擠、地下水污染、通風條件差、居住環境臟亂等一系列城市公共衛生環境問題與倫敦爆發的霍亂疫情之間存在著不同程度的聯系。

從人類發展演變的角度講，和傳染疾病對抗推動了城市公共空間的不斷改善優化。城市公共衛生安全得到越來越多的重視，并借助城市建設和大改造來優化公共環境，減少疾病發生傳播的可能性。近年來的大數據監測和智能模型的運用，公共衛生環境改善運動一直都在路上，日益加強的公共衛生安全觀念、愈發先進的科學技術給我們提供了更多有效的防御手段。

3、本次疫情中傳統城鄉規劃暴露出的問題

首先是對疫情初期防控規模缺乏直接認識。現代城市尤其是區域中心城市人員流動量極大，范圍也非常廣泛。傳統的綜合防災規劃和醫療設施專項規劃的服務對象往往是本地戶籍常住人口和常住流動人口，缺乏對短期流動人口的系統性和科學性認識，使城市喪失了安全本底。

其次，設施準備不足。由于初期對防控規模和疫情的防控難度估計不足，曾經一度存在過收治不及時的問題。這里面除了醫護人員數量問題外，部分民用設施轉用過程中衛生間數量不足等問題充分說明這些設施在建造時未考慮過緊急情況下征用的問題。

另一方面，現有的防災減災規劃缺乏與新興技術的對接和交互。大規模疫情不僅僅是對醫療設施、防災設施的檢驗，也是需要信息技術參與識別風險區域和風險人群，追蹤人員流動路徑等工作。因此，信息基礎設施的不足會直接導致重大風險被忽略，導致嚴重的后果。

4、疫情對未來城市公共衛生安全帶來的思考

當前，社會生產活動逐步恢復正常，但本次疫情如同先前的其他瘟疫一樣，即將改變未來的生產生活環境，如何營造健康安全的城市公共衛生環境將是難以回避的議題。現代大都市高密度的環境使得高傳染性疾病疫情的爆發既存在著“偶然性”，又存在著一定的“必然性”。接下來，作為規劃行業的從業人員，我們需要思考如何在未來的城市發展中應對這樣的必然。

4.1變革：服務人口

傳統總體規劃和醫療專項規劃的按照行政區劃結構和戶籍人口，布局醫療衛生服務設施。適應于計劃經濟時代行政管理體制突出、人口分布和流動變動小的情況。在新的公共衛生安全規劃的對象應調整為城市實際服務人口。面向“實際服務人口”的城市空間優化，主要是重新認識公共衛生安全需要服務的對象。基于如今醫療系統服務流程、產業發展情況等因素，公共衛生系統所服務的人口主要包含的三大類人群，即（有本地戶籍的）常住人口、（沒有本地戶籍的）常住人口，以及短期駐留人口。甚至對于某些醫療條件較好的中心城市，某些醫療專業的服務人口還要考慮省內、乃至于全國其他地區的病患。在此基礎上進行冗余系統設計，從而提高城市公共衛生系統運行的穩定性、安全性和可持續性，從而為地方政府建設健康城市提供保障。

4.2彈性：共享設施、預留土地

為了應對重大公共衛生安全事件，規劃要考慮好足夠的原有的醫療設施場所已難以滿足應急防控的需求，除了需臨時應急建設像雷神山、火神山醫院這樣的醫療設施外，還需要未雨綢繆做好已有相關設施的布局考慮，并在疫情突發時形成快速反應的功能轉換應對機制。

首先是預留可以應急使用的公共安全設施空間。部分發達地區已經在探索增加X類用地（城市發展備建用地）。主要用于近期建設預留公共設施和市政設施用地。規劃可以考慮預留相應的公共衛生安全場所或考慮兼容性，并配備相應的設施場所彈性轉化機制，以便更加積極從容地應對城市突發公共衛生事件。

其次，結合設施共享的理念和武漢市方艙醫院建設的案例。在建設大尺度公共建筑時充分預留好轉換的“接頭”。保障遇到突發公共衛生安全事件時，部分可利用設施能夠快速轉換使用，如體育場館、會展中心等各類公共設施能夠快速打造為的“方艙醫院”，構筑的應急防治場所。

4.3智慧：信息技術應用

大數據和AI等先進信息技術廣泛的應用在本次疫情的管控措施中。不論是流行病學分析，還是感染人員的管控都需要信息技術的支撐。

首先，疫情常常會導致大量員工不得不遠程工作，尤其是當疫情上升到流行病或全球性流行病時，而且疫區的出行限制還將引發運營人員短缺。為了保障城市基本功能的安全運行，信息基礎設施的建設需要隨著疫情大數據系統的逐漸完善，人工智能在疫情防控得以大展拳腳，其技術可跨越公共衛生基線監測，可協助更準確地預測疫情。

其次，在防疫工作開展過程中，我們看到了大量的疫情地圖，政府、醫院、研究學者等各界均采用空間地圖的方式展示了疫情分布現狀、定點醫院及發熱門診位置、病患活動軌跡等數據情況。同樣，在制定公共衛生安全規劃時，也可以以社區為單位基于人口密度、基本收入狀況、現狀衛生環境（萬人醫護人員指標）等要素分析爆發性傳染病最難管控的區域，并基于空間位置的服務發揮最直觀的展示效能，便于做進一步分析。

結語：

回顧規劃與防疫的歷史可以促使我們更好思考如何應對未來的災難。城市公共衛生安全規劃的架構應逐步從以空間和設施為落腳點轉變為構建全面整合的災害應對體系。未來各級國土空間規劃體系中應該通過科學的規劃指引逐步建立起城市災害綜合應對體系、完善社會治理能力，是城市安全發展的有力保障。未來的國土空間規劃不僅讓城市更加美好，還會更安全。

參考文獻：

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