公共利益視角下零星工業用地轉型控規編制探索

【摘要】在資源環境緊約束的城市發展新常態下，零星工業用地轉型是城市更新的重要手段。通常此類轉型項目情況復雜，需要在規劃中協調的問題較多，同時轉型提供的公益性貢獻內容需要在控規中落實。本文以力波轉型控規為例，從公共利益視角探討規劃編制，旨在為同類轉型規劃提供借鑒。

【關鍵詞】工業用地轉型;公共利益;控規

1、引言

在上海建設用地減量化、負增長的背景下，存量工業用地盤活是建設科創中心、實現城市有機更新的重要途徑。零星工業用地由于更具轉型動力且實施路徑明確，成為轉型的主力。在市場條件下土地權利人的更新活動具有逐利性，往往會忽視公共利益，而轉型控規提供了一個各方意愿表達的平臺，其核心是要做好利益協調，保障公共利益。本文以實際工作中的轉型控規為例，對在保障公共利益的前提下如何合理確定相關控制指標進行探討，使規劃能在完善城市功能、實現城市有機更新方面發揮積極作用。

2、零星工業用地轉型政策要求

近年來上海陸續出臺一系列存量工業用地更新政策，包括《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》、《上海市加快推進具有全球影響力科技創新中心建設的規劃土地政策實施辦法》、《關于進一步優化營商環境，加快推進產業項目規劃實施的細則》等文件。這些政策打通了存量工業用地盤活與城市有機更新、科創中心建設的政策通道，形成了上海市工業用地存量更新的常態管理機制。

政策提供區域整體轉型和零星轉型兩種模式，本文主要探討零星轉型模式。零星轉型主要針對上海城市開發邊界內、產業園區外的國有存量工業用地。

政策對零星轉型設置了較高的轉型條件，同時要經區縣政府常務會議集體決策同意后，可由原土地權利人采取“存量補地價+公益性貢獻”的方式，按照規劃用途自行開發。公益性貢獻有兩種方式：①向政府無償提供不少于10%比例的建設用地用于公益性設施、公共綠地等建設，具體空間由各區縣政府按照規劃，結合實際情況確定。②如無法提供公益性建設用地的，應將不少于15%的地上經營性物業產權無償提供給區縣政府相關部門，定向用于公共用途，以及區域內土地房屋征收、 建設用地減量化等工作的經營性物業補償。從政策的導向上來看，應優先采用方式一，實際操作中有采用方式二的，也有采用“方式一+方式二”相結合的，具體根據不同項目情況評估綜合確定。

3、梅隴社區力波項目概況

轉型對象為力波釀酒（上海）有限公司存量工業地塊，位于上海市閔行區梅隴鎮，臨靠中環高架路，區位條件優越。地塊內部現狀為力波啤酒廠廠區，主要包括生產廠房及配套、倉庫、辦公樓、員工宿舍等，現狀建筑質量一般，現正拆除中。

力波項目曾在2015年編制了第一次轉型方案，通過對區域產業以及本地塊潛在客戶行業的分析，地塊轉型方向為：以高新科技類、技術研發、貿易互聯網等行業客戶為主的商業辦公綜合用地。據已批控規，項目地塊內3.23公頃用地為規劃防護綠地，該綠地面積占轉型地塊面積的31%，轉型方案按已批控規落實為公益性貢獻。

在閔行區商業商辦規模相對過剩的背景下，力波項目對轉型方案進行了調整，將部分商業商辦用地調整為社會租賃房，符合大力推進住房租賃市場發展導向，滿足周邊對租賃住房的需求。

4、公共利益視角下轉型控規編制的主要內容

力波項目滿足零星工業用地轉型條件，轉型方向多元，規劃編制過程中需解決的問題復雜，在此類局部調整類控規編制中具有代表性。下文主要結合上海相關政策、控規編制成果規范，以力波轉型控規為例，從公共利益視角探討規劃編制。

4.1轉型方向

通常工業用地轉型方向有商業商辦用地、教育科研設計用地、四類住宅組團用地（租賃住房）等。力波項目在第一次轉型為商業商辦用地的基礎上對轉型方向進行調整，增加四類住宅組團用地（租賃住房）。

4.2轉型地塊控制指標

4.2.1開發強度及建筑高度

（1）開發強度控制

開發強度確定考慮三方面內容：一是依據軌交站點影響程度計算強度分區。依據《上海市控制性詳細規劃技術準則》（2016 年修訂版）相關要求進行軌交影響程度計算，轉型地塊位于1號線錦江樂園站800米、蓮花路站1500米、在建15號線百色路站1500米服務范圍內。疊加可知該街坊軌交影響分值S=1.0，對應三級強度的基本強度區。適用開發強度范圍為住宅容積率為1.6-2.0、商業辦公容積率為2.5-3.0;二是落實租賃住房相關政策要求。根據《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則（征求意見稿）（試行）》指導意見，租賃性住房用地一般地區容積率不大于2.5，具體指標應根據地區發展的總體需求、交通條件、生態環境、空間景觀，經規劃研究后合理確定。三是統籌考慮地塊周邊住宅開發強度。根據單元控規，現狀單元內住宅用地容積率為1.8-2.4左右，最低約為1.3，最高約為2.8。綜上，由于調整后轉型地塊用地性質為Rr4C2C8，混合用地建筑量比例為Rr4≥25%、C2≥15%、C8≤60%，地塊功能以商業商辦為主，故轉型地塊容積率確定為2.5較為合理。

（2）建筑高度控制

以“滿足周邊現狀住宅和地塊內租賃住房的日照需求”為原則，結合初步方案驗證確定地塊建筑高度。轉型地塊屬于III級強度分區，對應的建筑高度為60米。為使轉型地塊的高度更契合周邊整體的高度風貌，針對地塊毗鄰的中環路和滬閔路沿線地區，以及單元整體建筑高度進行了分析對比?？紤]到城市門戶形象，在不影響主要地標及標志物辨識度的前提下，與中環及滬閔高架沿線建筑高度相協調，租賃住宅建筑高度控制在60米，商辦建筑高度控制80米（局部100米）。經初步方案驗證可滿足日照要求，建議在后續的方案深化設計階段，在營造整體空間環境品質的同時，應盡量減少對周邊住宅的日照影響。

4.2.2住宅與人口

根據轉型方案，規劃共增加租賃住房700套，預計增加人口1400人。所在單元規劃人口從原規劃的3.5萬人增加到3.6萬人。

4.2.3公共服務設施評估

對于有租賃住房的轉型項目，由于涉及到人口的增加，為保障公共利益，需要對項目所在單元范圍內公共服務設施進行評估。主要評估社區級公共服務設施、基礎教育設施、全持有租賃房公共設施三方面內容。

社區級公共服務設施方面，根據《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的規劃土地管理細則》（滬規土資詳[2017]3號）的規定，“已批控詳規劃基礎上增加租賃住房，或由其他類型功能調整為租賃住房的，需按新增租賃住房規模增設除公園綠地、養老福利設施、行政辦公設施外的各類公共服務設施……”，因此評估內容包括商業、文化、體育、醫療設施。評估方式按設施規模和服務范圍兩方面進行，其中設施規模采用千人指標評估用地規模和建筑規模，服務范圍采用不同設施覆蓋率評估步行服務盲區。經評估，地塊內不用新增社區級公共服務設施。

基礎教育設施方面，評估同樣分為設施規模和服務范圍兩方面，評估內容包括高中、初中、小學和幼托。經評估，單元內規劃的基礎教育設施均已實施，各類基礎教育設施數量基本滿足要求，服務半徑均能覆蓋到轉型地塊，可不另行增設。對新增服務人口的幼兒園及中小學入學需求，由教育局在梅隴鎮域范圍內統籌。

全持有租賃房公共設施方面，為完善社區服務體系，優化租賃住房社區居住環境，要落實《全持有租賃房公共環境與設施規劃評估清單表》相關要求，對公共通道、公共服務設施、市政設施等進行評估，轉型地塊配置了130平方米的物業用房，需布局在建筑物三層以下;360平方米的養育托管點、100平方米的生活服務點，需布局在建筑物三層以下，且沿街布置，方便到達。

4.2.4公共通道

依據上海相關規范要求，居住地區公共通道間距原則上不大于200 米，不宜超過 250 米;居住地塊面積不超過4 公頃。規劃街坊內共設置四條公共通道，公共通道端口方向不可變，端口位置與線型可變，公共通道兩端不得設置圍墻，要求24小時對外開放。

4.3公益性貢獻

公益性貢獻是強制要求，貢獻內容并非由原土地權利人選擇確定，而是要與政府協商，根據周邊缺口情況綜合確定。當然，如果遇到剛性管控要求，則按照管制要求執行。比如電力電纜控制線、河道陸域控制線等，都必須退讓，貢獻為防護綠地。

此案例中，公共空間方面，轉型地塊貢獻了3.23公頃用地作為防護綠地與城市發展備建用地。同時，為提升地區生活環境，街坊內規劃防護綠地將與調整地塊同步實施建設，并增加一座人行橋與梅隴公園相連，作為梅隴公園的延伸與擴展，與其共同形成周邊市民的公共活動空間;公共服務設施方面，地塊中提供了建筑面積為800平方米的文體中心作為公益性貢獻，產權移交政府。租賃房配置的公共設施不計入公益性貢獻內容。

4.4調整影響分析

分析調整后的規劃對周邊以及原規劃的影響，主要有四方面內容：一是交通影響評價。轉型規劃往往伴隨開發強度的提升，規劃需要對建筑規模增加帶來交通出行量進行定量分析，對道路服務水平、地塊出入口、靜態交通等進行影響評價;二是日照影響分析。通過初步方案驗證是否滿足周邊日照要求;三是市政影響分析。包括新增用電負荷、新增最高日最供水量、新增污水量等，分析是否會對周邊市政管網產生較大影響;四是環境影響評價。由于原地塊為工業用地，要評價場地受污染的程度，若涉及修復，應落實本市土壤污染相關文件要求。同時要分析周邊對本地塊的環境影響因素。

結語：

零星工業用地轉型的優勢是通過“存量補地價+公益性貢獻”的方式，使原土地權利人市場風險降低，同時又能在轉型后繼續持有土地，享受轉型帶來的收益，因此對市場激勵較大。在此類轉型控規編制過程中，在充分評估單元內公共服務設施缺口和項目周邊情況的基礎上，合理安排公益性貢獻內容，維護公共利益，保障城市的整體利益和長遠利益，使城市功能不斷完善、品質不斷提升。

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作者簡介：

喻夢成（1982-），男，湖北孝感人，漢族，本科，工程師，主要從事城鄉規劃設計等工作。