深化要素市場化改革 釋放中國經濟增長潛力

周黎安

《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置的體制機制的意見》（簡稱《意見》）于4月9日正式公布。在國際國內面臨嚴峻挑戰的背景下，中央出臺關于完善要素市場化配置體制機制的重要文件非常及時和必要，這既是深化市場化改革的“組合拳”，也是兌現改革紅利的“大禮包”。《意見》的出臺還可以極大提振社會各界對于中國經濟未來發展的信心。

中國經濟已經從高速增長進入中高速增長階段，過去數量驅動型的發展模式難以為繼，通過生產要素跨地區、跨行業和跨所有制進行再配置驅動的增長已經趨于衰減，近年來全要素生產率在我國GDP增長中的貢獻呈現下降趨勢。中國經濟的未來只能依靠科技創新和高質量發展，進一步激活微觀經濟主體的活力。長期以來，一系列制度機制障礙導致生產要素配置的市場化程度不高，嚴重阻礙了生產率的提高，因此要素配置的進一步市場化亟待推進和完善。中國經濟增長模式的轉型需要尋找新的動力和來源，完善要素配置的市場化改革是釋放中國經濟增長潛力的關鍵性一環。要素市場化配置作為改革議題在十九大報告就已正式提出，這次頒布的《意見》是進一步落實中央的改革部署。

《意見》的主要看點包括以下幾個方面：

第一，文件關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制提出了一系列重要指導意見和改革舉措，體現了改革的系統性、整體性和協同性。與近幾年單項推進的改革（如農村承包地“三權分置”改革、農地直接入市、建設用地指標分配權的下放）不同，這一次的改革意見涉及土地、勞動力、資金、技術和數據多個生產要素，涉及面之廣、改革力度之大是前所未有的。這些改革措施具有統籌設計、多點突破、分類施策、協同推進的鮮明特征，各要素市場化配置的聯動改革有助于形成強大合力，產生一攬子改革的交互作用和疊加效果。

第二，文件出臺了一系列“含金量”極高的改革舉措，勢必對中國經濟的方方面面產生深刻和持久的影響。例如，在土地管理制度方面，文件指出“城鄉建設用地指標使用應更多由省級政府負責”，這意味著長期以來高度集中的建設用地指標的審批制度將進行分權改革。結合3月12日國務院頒布的《關于授權和委托用地審批權的決定》，即將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權省級政府批準，同時試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省級政府批準，建設用地指標審批權下放地方政府代表了中國土地管理制度的一次歷史性突破。

另外一項重要突破是在戶籍制度方面，“建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置”。過去城鎮基本公共服務是與戶籍掛鉤，公共資源的分配也是按照戶籍人口配置，這導致兩大問題;一是城鄉二元分隔的身份歧視，農民工進城打工卻享受不了城市的教育、醫療、就業方面的福利，城市大約40%的常住人口（主要是農民工）享受不了城市的基本公共服務，限制了他們最終融入城市;二是在勞動力跨地區高度流動的情況下，一些人口凈流入地區的常住人口數量遠超戶籍人口，有些地區人口凈流出，情況則正好相反，而我們財政資金的分配主要是按照戶籍人口進行，造成地區間公共資源分配事實上的不公平。推動基本公共服務與常住人口掛鉤，與《意見》提及的戶籍制度的其它改革（如超大、特大城市完善積分落戶政策、放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制、試行以經常居住地登記戶口等）相配套，可以進一步促進勞動力跨地區流動，消除城鄉二元分隔制度，促進城鄉融合發展。

第三，《意見》將深化市場化改革與對外開放有機結合起來。中國過去四十年改革開放的成功經驗就是以改革促進開放、以開放倒逼改革。中國經濟通過市場化改革激活企業活力，提高體制機制效率，為中國企業深度融入全球化、參與國際分工創造條件，而加入WTO也倒逼中國經濟體制和行政管理體制進行一系列深刻變革，以適應全球競爭格局。中國是全球化的受益者，未來的發展也離不開全球化的大背景。這次出臺的文件再一次體現了如何將要素市場化配置改革與對外進一步開放有機結合起來的重要原則。盡管世界范圍貿易保護主義抬頭，中國仍然致力于推動全面開放，開拓廣闊發展空間，為建設開放型世界經濟做出自己的貢獻。而深化要素的市場化配置改革是實現中國高水平對外開放的重要制度基礎。

第四，在全面深化要素市場化改革的同時探索更好地發揮政府作用，守住收入分配和社會保障政策的底線。中國經濟發展的另外一個成功經驗是在持續推動市場化改革的同時，發揮政府（包括地方政府）克服市場失靈的積極作用，實現市場“無形之手”和政府“有形之手”的有機結合。文件在論及要素配置市場化改革的同時，也重點提到了政府應該扮演的積極角色以及職能轉型。包括“完善政府調節和監管，做到放活與管好有機結合”。建立一個有序競爭的市場體系需要政府進行有效監管，規范交易行為，比如常規的防止不正當競爭和反壟斷，還需要政府積極完善信用體系建設，在中國現階段，只有政府可以實現對個人征信信息的全面匯集，對失信行為進行認定和聯合懲戒，從而對潛在失信行為構成有效威懾，單靠一個企業或信息平臺無法做到。當然，政府還要轉變職能，更多從直接管控轉向規則制定和秩序維護。

經濟市場化和全球化競爭有助于優化資源配置效率，但與此同時，也可能造成收入差距拉大。應對這一挑戰的必由之路是政府發揮在收入分配和社會保障政策當中的積極作用。文件在設計要素市場化的改革目標和路徑的同時，明確建議健全最低工資標準調整、工資集體協商和企業薪酬調查制度;著重保護勞動所得，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重。任何時候我們都需要守住收入分配和社會保障的底線，不僅僅是保護勞動者利益的問題，也是最終保護市場化改革成果的前提條件。

第五，針對疫情防控的經驗教訓，《意見》特別提到“增強要素應急配置能力”，把要素的應急管理和配置作為國家應急管理體系建設的重要內容。這次新冠肺炎疫情在全世界的大流行提醒我們，在正常時期需要打造國家應急管理體系，尤其在要素應急配置能力建設上下功夫，不僅包括建立對相關要素的緊急調撥、采購制度，文件還強調發揮人工智能、大數據和云計算等數字技術所提供的巨大便利。

改革的路線圖已經提出，更關鍵的還是扎實推進和具體落實，使這些改革措施最終落地，讓企業和民眾切切實實感受到改革的紅利，享受改革的“大禮包”。（作者系北京大學光華管理學院副院長、應用經濟學系教授;文章來源：經濟參考報）