順應“放管服”改革要求 改進消防監督執法工作

摘要：本文結合“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務）改革工作要求，就如何加強和改進消防監督執法工作談幾點看法。

關鍵詞：放管服;要求;改進;監督;執法

“放管服”是以人民為中心的重要舉措，是激發市場動力，使資源配置更加合理的重要推手，在不斷深化“放管服”政策改革的背景下，企業消防許可審批流程不斷簡化，許可材料大幅度減少，審批效率也得到了很大的提升，企業辦證難問題得到了解決，市場準入門檻進一步降低。但是我們同時也看到在長時間的消防許可嚴格審核的影響下，部分企業經營者認為消防許可“寬進”政策代表著國家減低了消防監管要求的思想誤區，由此而導致了企業消防安全主體責任意識不高，消防安全工作上處于被動狀態。因此加強事中事后的消防安全監管對于守住消防底線，排查消防安全隱患，提升消防安全水平，保障群眾生命財產安全意義重大。2019年5月30日印發的《關于深化消防執法改革意見》中強調堅持消防安全監管要放管并重、寬進嚴管，堅持公開透明、規范有序，健全執法制度、創新執法方式，規范執法行為。因此改進消防監督執法方式是新形勢下加強事中事后監管的必然要求。

1 消防安全監督執法存在的問題

1.1存在失控漏管的現象

消防監管體系在長時間以來都是實行屬地管理和分級管理制度，基層派出所消防警組負責三級以下消防安全企業的日常監管，但是目前派出所警組普遍存在警力不足的現象，有限的警力資源主要應用于維護社會治安，查辦案件等，同時由于三級消防安全單位存在多、小、散、消防安全基礎薄弱等現象，如果嚴格規范地檢查一個企業，需要至少兩名執法人員檢查兩個小時左右，生產經營規模大的企業檢查時間更久，導致了對于三級消防單位的監管基本處于放松狀態，很難面面俱到，有些單位甚至長時間不建立消防安全企業檔案，對轄區的消防安全形勢不了解、不清楚。

1.2安全隱患整改不力

根據消防監督檢查要求，對于消防安全檢查發現的問題要依法處理，責令改正是最常用的消防監管手段，但是在現實中往往存在檢查出的安全隱患多，但是下達正式的《責令改正通知書》要求限期責令改正的安全隱患比較少，大部分的問題都采用了口頭要求整改或者監督檢查記錄表的方式進行，部分企業為了節約整改成本、減少消防安全的人力物力投入，對于口頭要求整改的事項往往敷衍和拖延，甚至置之不理，由于監管力量有限，監管部門也沒有對下達的《責令改正通知書》進行及時跟蹤復查，或者對于復查整改不合格的單位沒有根據法律規定進行立案處罰，造成了責令整改效能不能得到應有的發揮。

1.3執法標準不統一

不同地區或者同一地區不同執法辦案人員對消防的法律法規理解不一致，對違法行為的定性、證據充足的認定，處罰的幅度上不統一，尤其在行政處罰自由權的使用方面，缺乏統一的自由裁量基準，減輕和從輕處罰隨意，基本上是案件承辦人員根據違法企業的經營規模和經濟狀況提出行政處罰建議為主。這就存在同一性質的違法行為，在處罰的幅度上差別較大，影響了行政處罰的公正性，給執法辦案過程帶來了權力尋租空間，也帶來了廉政風險。

1.4“服”和“管”之間存在執法困惑

修改后的《消防法》對于違法企業的行政處罰幅度大幅度提升，對于經濟欠發達地區和經營狀況不佳的企業來說，違法成本較重，有可能一次處罰就能導致企業停業，但是企業的消防硬件設施改造投入的人力物力財力也較多，執法人員在服務指導消防安全設施薄弱的企業做好消防安全工作的時候會遇到企業沒有能力按照要求整改的情況，如果嚴格按照法律要求來立案處罰，企業將無法繳納高昂的罰款，或者給企業的經營帶來巨大打擊，激化社會矛盾。同時消防安全體制改革后，消防安全管理部門和住建管理部門都是受地方管理，地方政府出于保護地方企業，維護社會穩定考慮，對于企業的輕微的消防安全違法行為采取寬容的態度，執法過程中出現為企業說情的情況較多，如果此時無視說情，嚴格執法的話，可能被視為不近人情，沒有大局意識。所以執法人員在服務企業發展、保民生、促經濟建設和嚴格執法、消除安全隱患、保障群眾生命財產安全方面之間難以把握平衡，存在執法困惑。

2 改進消防安全監管的舉措

2.1建立并嚴格執行消防風險等級評定制度

針對消防安全監管力量不足的情況，要依托互聯網技術，監管部門和行政審批部門實現監管數據共享，建立企業檔案，并根據企業所處的行業、規模、地理位置和消防設施水平等評定風險等級，科學分配監管資源，引導監管資源向風險等級系數高的企業傾斜。消防監督管理部門要以風險分析為基礎，結合企業的生產經營類別、經營業態及規模、消防安全管理水平和監督管理記錄情況，按照風險評價指標，劃分消防安全風險等級，并結合當地監管資源和監管能力，對企業實施不同程度的監督管理。消防安全風險分級管理工作應當遵循風險分析、量化評價、動態管理、客觀公正的原則。風險等級評分表的評分指標要做到數據化，通過數據化體現出差異，選擇指標時也要考慮是否便于數學計算和分析，能否進行定量處理，同時要有可比性，通過對比找出不同對象的共同點，按照共同點設計評分指標，對于具體的情況，還應該采取調整權重的方法，綜合評價。此外還要遵循系統性原則，注重各個評分指標之間邏輯關系，它們要從不同的角度反應消防管理工作的主要特征和狀態，各指標之間是相互獨立但是又彼此存在聯系，從上到下，從宏觀到微觀，不斷深入，形成一個完整的考評體系。

2.2堅持“雙隨機，一公開”檢查制度

以往的監督檢查模式為分片包干、定點聯系，而“雙隨機”的檢查人員和被檢查單位都是在消防監管系統上自動組合，隨機抽取產生，在檢查過程中，執法人員將利用“雙隨機、一公開”消防監管系統開展檢查，針對發現的問題可實現當場錄入、拍照取證、信息上傳、電子簽字等執法流程。“雙隨機，一公開”作為一種全新的消防監管方式，在規范執法行為，促進公正執法、廉潔執法，提高監管效能，減少執法因素有極大的積極意義，所以要抓緊建立完善“一單、兩庫、一細則”，即建立公布隨機抽查事項清單、建立檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫、制定隨機抽查工作細則，將雙隨機檢查機制常態化，在做好“雙隨機、一公開”監管工作的同時，對通過投訴舉報、轉辦交辦、數據監測等發現的違法違規個案線索，要立即實施檢查、處置;需要立案查處的，要按照行政處罰程序規定進行調查處理。要堅持問題導向，對通過上述渠道發現的普遍性問題和消防存在的突出風險，要通過雙隨機抽查等方式，對所涉抽查事項開展有針對性的專項檢查，并根據實際情況確定抽查比例，確保不發生系統性、區域性風險。此外還要在官網、微信公眾號開設“雙隨機、一公開”消防監管信息系統入口，方便群眾和企業查閱抽查事項、抽查計劃、查處結果等信息。社會單位登錄系統后還可以預約抽查時間、修改單位基本信息、對執法情況進行評價。

2.3全面推行智能化執法

充分發揮云計算、大數據、數字化和互聯網技術，優化工作流程，以執法系統互聯互通為基礎，以執法數據共享和目標，將企業主體系統、行政審批系統和監管執法系統融合，建立執法終端APP，執法人員通過智能執法系統，GPS定位快速顯示出周邊的需要檢查的企業單位，在系統上還可以直觀查找到該企業的負責人、聯系方式、許可信息和歷史檢查、處罰記錄，做到檢查有的放矢，在檢查過程中根據系統中的檢查模板，進行逐條地檢查，檢查模板里還將自動對具體不符合的項目提供監督建議和處罰依據，生成檢查意見表和《責令改正通知書》，最后檢查人員通過便攜式打印機，將檢查結果打印出來給負責人簽字。相對于傳統的手寫執法記錄，智能執法能通過模板執行全方位、無漏洞的監管，同時系統自動生成的監督建議和法律依據，減少了人為搜尋適用法律條款的時間和引用法律條款不當的情形。此外領導和上級業務部門也能通過執法系統對執法人員的執法情況進行監督，通過執法統計數據了解到監管覆蓋面和工作完成情況。執法記錄也基本實現了網上痕跡化長期保存管理和整個執法過程的透明化。

2.4設置消防行政處罰自由裁量基準

目前消防的行政處罰自由裁量規定只對從重處罰、從輕處罰、減輕處罰和免于處罰的情形做出了籠統的規定，各地區和案件承辦人在運用上不盡相同，造成了爭議較多，行政處罰自由裁量基準是在行政處罰自由裁量規定基礎上的進一步細化，對于構建公正、公平的執法環境，提升行政處罰的嚴謹性，降低執法廉政風險有極大意義，行政處罰自由裁量基準應當明確規定從重、從輕、減輕的具體情形，對于不在規定情形內的行為應當嚴格進行居中處罰，并且要規定從重、從輕、減輕處罰的罰款幅度和法定罰款上下限的關系，還需要確定《消防法》和相關法律法規各條款的處罰幅度，比如針對《消防法》第五十八條第一款規定的三萬元以上和三十萬元以下罰款的幅度，行政處罰自由裁量基準應當明確從重、從輕和減輕情形的相應幅度，以便執法人員嚴格依法處罰。

順應放管服要求，消防監督執法一定要解放思想，實事求是，立足于現狀，找到制約消防監督執法的因素，堅持實行“雙隨機、一公開”制度，規范執法行為、加強制度保障、運用先進科學技術豐富執法方式，以提升監管水平，切實保障人民群眾的生命財產安全。

作者簡介：

廖毅，研究生學歷， 工程師，研究方向：行政監督執法。