基于第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的自然資源調(diào)查研究

戴葉明 黃志杰 饒建東 江西省核工業(yè)地質(zhì)局二六三大隊(duì)

1 自然資源調(diào)查研究的意義

1.1 自然資源概述

通俗地講，自然資源就是大自然的產(chǎn)物，是自然多種多樣的體現(xiàn)，是大自然經(jīng)歷地球氣候變換，不斷發(fā)展演化出的可以被人類(lèi)利用的資源。我國(guó)法律規(guī)定自然資源需要根據(jù)物權(quán)法進(jìn)行確權(quán)登記，以使自然資源歸屬明確，有清晰的權(quán)責(zé)內(nèi)容。自然資源包括有形的自然資源如水流、山嶺、草原、森林、荒地、灘涂、探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等和無(wú)形的自然資源如空氣、陽(yáng)光、水、熱能資源等。運(yùn)用現(xiàn)代科技技術(shù)手段對(duì)這些資源進(jìn)行測(cè)算登記是自然資源調(diào)查的重要內(nèi)容。

1.2 自然資源調(diào)查的意義

自然資源屬于我國(guó)國(guó)有公共資源，掌握準(zhǔn)確的自然資源數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)進(jìn)行耕地、林業(yè)用地、礦地、水域水利、住宅、草地、濕地、交通運(yùn)輸?shù)鹊娜忠?guī)劃、調(diào)控管理有重大意義，其是目前利用現(xiàn)狀的體現(xiàn)，未來(lái)確定規(guī)劃發(fā)展的前提。將自然資源調(diào)查分類(lèi)，明確各種類(lèi)責(zé)任部門(mén)，分級(jí)分類(lèi)的調(diào)查模式有利于保證數(shù)據(jù)的精確度和真實(shí)度。自然資源是大自然饋贈(zèng)與人類(lèi)生存的資本，充分利用自然資源將有利于合理分配人均自然資源。自然資源的調(diào)查對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水利、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等都有重要的意義，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是改善生態(tài)所需要了解的最基本數(shù)據(jù)資料。

2 自然資源調(diào)查全覆蓋

自然資源無(wú)論是以森林、草原還是礦產(chǎn)等不同形式展現(xiàn)，其載體都是土地。對(duì)自然資源的最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)采集就是土地、地塊、宗地?cái)?shù)據(jù)的采集。全覆蓋包括土地種類(lèi)全覆蓋、權(quán)屬管理全覆蓋。土地種類(lèi)目前有灘涂資源、水流資源、荒地資源、森林資源、草原資源和礦產(chǎn)資源幾個(gè)大類(lèi);權(quán)屬管理包括集體土地、國(guó)有土地等。

3 自然資源調(diào)查研究的原則

3.1 數(shù)據(jù)采集的真實(shí)性

自然資源數(shù)據(jù)的真實(shí)性也體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的及時(shí)更新，因此最新的調(diào)查成果要及時(shí)體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上，注意數(shù)據(jù)的時(shí)效性，最新數(shù)據(jù)與最新調(diào)查結(jié)果相匹配。由于信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)階段的數(shù)據(jù)采集逐漸開(kāi)始運(yùn)用較為智能化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行自動(dòng)的數(shù)據(jù)更新與統(tǒng)計(jì)，故而在未來(lái)的自然資源數(shù)據(jù)采集過(guò)程中，需要人力干預(yù)的環(huán)節(jié)會(huì)逐漸變少，但為了避免有關(guān)程序出現(xiàn)故障，還是需要擁有專(zhuān)業(yè)技術(shù)的管理人員進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)督與管理，保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

3.2 數(shù)據(jù)采集的專(zhuān)業(yè)性

數(shù)據(jù)應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)合理性，在搜集的過(guò)程中投入大量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和專(zhuān)業(yè)設(shè)備，以各類(lèi)權(quán)責(zé)和地類(lèi)調(diào)查成果為基礎(chǔ)，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)的自然資源調(diào)查工作。在過(guò)去的自然資源數(shù)據(jù)采集過(guò)程中，很多負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采集的工作人員本身并沒(méi)有純熟的職業(yè)技能以及專(zhuān)業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)，導(dǎo)致在數(shù)據(jù)采集過(guò)程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)各種各樣的失誤。但是隨著數(shù)據(jù)采集工作的逐步專(zhuān)業(yè)化，原本職業(yè)技能以及職業(yè)素養(yǎng)都存在問(wèn)題的工作人員逐漸無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)階段的數(shù)據(jù)采集工作，需要參加較為專(zhuān)業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)，才能夠在現(xiàn)階段的工作中完成好自己的任務(wù)。再者，由于自然資源的信息采集逐漸智能化、信息化，因此只具有自然資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)部分技能的工作人員是無(wú)法在未來(lái)的工作崗位上進(jìn)行高效率的工作的。在未來(lái)，該崗位的工作人員需要有一定的信息技術(shù)職業(yè)技能，才能夠勝任未來(lái)的自然資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作。可見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)是必需的，只有如此才能夠保證相關(guān)工作人員的專(zhuān)業(yè)性。

3.3 數(shù)據(jù)采集的規(guī)范性

自然資源數(shù)據(jù)的采集要嚴(yán)格按照權(quán)籍調(diào)查規(guī)范進(jìn)行。劃分清楚農(nóng)民集體土地和國(guó)家土地的邊界，以及各級(jí)政府和機(jī)關(guān)部門(mén)所行使所有權(quán)的邊界。過(guò)去的自然資源統(tǒng)計(jì)充斥著邊界不清、管理混亂等問(wèn)題，自然資源統(tǒng)計(jì)無(wú)法高效進(jìn)行。只有數(shù)據(jù)資源的采集過(guò)程變得更加規(guī)范，整個(gè)自然資源的統(tǒng)計(jì)效率才能夠得到明顯的提升。

4 自然資源調(diào)查存在的問(wèn)題

4.1 自然資源內(nèi)涵界定不統(tǒng)一

我國(guó)法律明確規(guī)定的自然資源分類(lèi)有13種，《中國(guó)自然資源手冊(cè)》中只有9 種分類(lèi)，一些種類(lèi)的自然用地沒(méi)有明確的屬性歸類(lèi)。現(xiàn)今存在著國(guó)家法規(guī)規(guī)定和地方政策相互矛盾的現(xiàn)象，自然資源分類(lèi)界定仍然存在很大的分歧，這造成了在自然資源統(tǒng)計(jì)中分類(lèi)名目不準(zhǔn)確，各層級(jí)提交數(shù)據(jù)時(shí)種類(lèi)有重復(fù)或有疏漏的情況。

4.2 自然資源分類(lèi)體系不明確

自然資源分類(lèi)是進(jìn)行自然資源調(diào)查和確產(chǎn)登記的基本前提。在目前自然資源分類(lèi)中有分類(lèi)重復(fù)的現(xiàn)象，例如山嶺用地和林業(yè)用地、荒地和草地等容易出現(xiàn)重復(fù)數(shù)據(jù)。各省地方政策不同，對(duì)于自然資源土地分類(lèi)的概念也不同，更容易出現(xiàn)省與省相同屬性的土地被進(jìn)行了不同的分類(lèi)。這樣增加了統(tǒng)計(jì)匯總的工作難度，也使最終數(shù)據(jù)出現(xiàn)極大偏差。

5 明確工作任務(wù)

在自然資源新形勢(shì)下第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查項(xiàng)目主要有7項(xiàng)具體工作任務(wù)。

5.1 組建項(xiàng)目部

做好項(xiàng)目工作量評(píng)估和分工，按照組織架構(gòu)，安排人員進(jìn)場(chǎng)。人員主要包括:項(xiàng)目管理人員、項(xiàng)目實(shí)施人員，其中有內(nèi)業(yè)分析處理人員、外業(yè)調(diào)查人員、質(zhì)量檢查人員和后勤安全人員等。

5.2 資料收集

收集內(nèi)容包括行政區(qū)域界線(xiàn)、權(quán)屬界線(xiàn)資料、土地權(quán)屬來(lái)源資料、各類(lèi)測(cè)繪圖件資料以及其他土地調(diào)查、土地規(guī)劃、不動(dòng)產(chǎn)整合數(shù)據(jù)等資料。

5.3 土地利用現(xiàn)狀調(diào)查

主要包括農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀調(diào)查以及城鎮(zhèn)村莊內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。

5.4 土地權(quán)屬調(diào)查

將集體土地所有權(quán)確權(quán)登記和國(guó)有土地使用權(quán)登記成果落實(shí)在土地調(diào)查成果中，并開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查。

5.5 專(zhuān)項(xiàng)用地調(diào)查與評(píng)價(jià)

主要包括耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地調(diào)查、耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)和耕地分等定級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)。

5.6 各級(jí)土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)

建立省、市、縣三級(jí)土地調(diào)查及專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)，以此建立各級(jí)土地調(diào)查數(shù)據(jù)及專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)分析與共享服務(wù)管理平臺(tái)。

5.7 成果資料整理與歸檔

做好已有歷史調(diào)查、確權(quán)檔案資料的利用、銜接，做好數(shù)據(jù)匯總、成果分析、數(shù)據(jù)成果制作與圖件編制。

6 技術(shù)流程

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作是以國(guó)家下發(fā)的影像為基礎(chǔ)，參考年度土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)，以“細(xì)化已有內(nèi)容、更新變化內(nèi)容、增加缺少內(nèi)容”為原則，以省級(jí)內(nèi)業(yè)預(yù)判、地方外業(yè)調(diào)查核實(shí)為主要工作模式，以“互聯(lián)網(wǎng)+”、內(nèi)外業(yè)一體化先進(jìn)技術(shù)為支撐，全面查實(shí)查清土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，總體技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查總體技術(shù)工作流程圖

7 針對(duì)自然資源調(diào)查問(wèn)題的整改策略

7.1 完善國(guó)家相關(guān)法律和地方政策

國(guó)家在制定相關(guān)國(guó)土自然資源法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視自然資源分類(lèi)的問(wèn)題，使我國(guó)國(guó)土自然資源種類(lèi)齊全，分類(lèi)明確，同時(shí)地方各級(jí)政府在制定地方性相關(guān)法律法規(guī)政策時(shí)，嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，使自然資源的種類(lèi)和分類(lèi)能做到全國(guó)統(tǒng)一，全面完善，不遺漏，不重復(fù)。當(dāng)然，有關(guān)法律法規(guī)得到了完善，相應(yīng)的各級(jí)地方政府也應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)貫徹落實(shí)。倘若各級(jí)地方政府都不對(duì)相關(guān)的自然資源統(tǒng)計(jì)給予足夠的重視，那么即便有相關(guān)的法律法規(guī)政策，也很難在實(shí)際運(yùn)用中得到落實(shí)。

7.2 建立完善的自然資源分類(lèi)體系

建立完善的自然資源分類(lèi)體系是自然資源國(guó)土調(diào)查的第一要素。建立自然資源分類(lèi)體系的原則是不重復(fù)、不遺漏，分級(jí)分層次，歸類(lèi)明確，權(quán)屬明確，縱向要從自然資源土地屬性不同的角度分類(lèi)，橫向要從管理的范圍角度分類(lèi)。要避免土地屬性重復(fù)歸類(lèi)，也要避免管理混亂和遺漏。自然資源管理體系分層分級(jí)分類(lèi)的整改，有利于完善的自然資源體系的建立，為國(guó)土自然資源的明晰劃分提供了便利。

7.3 建立數(shù)字化信息資源處理平臺(tái)

隨著時(shí)代的發(fā)展以及信息技術(shù)在各行業(yè)、領(lǐng)域的逐步滲透，使用信息技術(shù)進(jìn)行自然資源的數(shù)字化信息統(tǒng)計(jì)、整理以及分類(lèi)是未來(lái)自然資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的必然之策。隨著GPS定位系統(tǒng)的全面覆蓋，在國(guó)土資源調(diào)查所覆蓋的范圍內(nèi)，一旦自然數(shù)據(jù)發(fā)生變化，其相應(yīng)的數(shù)據(jù)都能夠通過(guò)相應(yīng)的路徑反饋至相關(guān)平臺(tái)，相關(guān)平臺(tái)可以通過(guò)自動(dòng)生成的數(shù)據(jù)核對(duì)、修改程序來(lái)完成自然資源數(shù)據(jù)的及時(shí)更新。

8 結(jié)束語(yǔ)

國(guó)土自然資源的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程飛速發(fā)展，重新進(jìn)行國(guó)土資源的調(diào)查是非常必要的，無(wú)論是總結(jié)我國(guó)前期的土地分配發(fā)展，還是規(guī)劃未來(lái)的土地利用情況，自然資源調(diào)查都是很好的數(shù)據(jù)說(shuō)明。隨著新時(shí)代科技的發(fā)展，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)、無(wú)人機(jī)攝影測(cè)量、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)造福于國(guó)土資源的調(diào)查研究，將使工作量減輕，準(zhǔn)確率提升。