關于城鄉最低生活保障標準的思考

呂冬梅 李海俊

摘 要：最低生活保障制度作為社會保障制度的重要組成部分， 在保障公民生存權上起到越來越重要的作用，最低生活保障制度能否發揮其應有的功能，關鍵在于能否科學地制定最低生活保障標準。本文分析城鄉最低生活保障標準的現狀，提出提高城鄉最低生活保障標準、明確城鄉標準計算設置方法、科學設置農村分類分檔標準、逐步保持城鄉標準的統一性的建議措施，更好地發揮最低生活保障改善民生的重要功能。

關鍵詞：城鄉最低生活保障;標準;補助水平

一、引言

為貫徹落實《社會救助暫時辦法》，保障困難群眾的基本生活，全國各地切實加強城鄉最低生活保障工作，不斷加強制度建設，提高保障標準和補助水平，為調節社會利益分配、救助社會弱勢群體、促進社會公平、維護社會穩定發揮了重要作用。近年來，為貫徹落實中央扶貧開發工作重大決策部署堅決打贏“十三五”脫貧攻堅戰的決定，各地逐年提高全區農村最低生活保障平均標準和補助水平，但是仍面臨最低生活保障標準偏低的情況，尤其是2020年是脫貧攻堅的收官之年，如何科學設置最低生活保障標準做好最低生活保障與扶貧銜接兜底脫貧攻堅，是今年的關鍵問題。

二、城鄉最低生活保障標準現狀分析

（一）城鄉最低生活保障標準偏低

維持居民最低生活水平是現行城鄉最低生活保障標準的制定依據，但現實生活中，我國物價上漲的速度是遠遠超過了最低生活保障標準的增長速度，所以總體上保障標準仍然偏低。事實上居民獲得的最低生活保障補助金并不能維持其最基本的生活費用支出。

城鄉最低生活保障標準的提高理論上取決于當地物價水平及居民水平生活，實際上更依賴于籌措資金的多少及保障對象的人數。對于城鄉最低生活保障資金的供給僅僅依靠中央資金并不能大幅提高保障標準，仍需要以地方籌措資金為主，而且法律尚未強制在總的財政支出中用于最低生活保障的資金應占多大的比重，這就造成了地方政府“以錢定標”的局面。另一方面提高最低生活保障標準后，標準以下的居民就符合申請條件，理論上會增加最低生活保障對象的人數，資金需求隨人數增加而增加，對當地財政的壓力更大。鑒于各地經濟發展水平及財政收入等因素，提高標準進而提高補助水平會增加當地財政支出壓力，使得提高最低生活保障標準得不到有效地實施。

（二）城鄉最低生活保障標準計算方法設置不明確

各地人民政府均下發政策文件以各項指標如居民生活必需的費用等確定本市城鄉最低生活保障標準，但是各項指標如何確定一直以來沒有明確的計算方法，從而造成目前一些地方存在多種計算方法的現象，而這些具有較大的主觀隨意性的制定方法，雖然能“瞄準”最低生活保障對象，但是距離保障所有困難群眾的基本生活的目標還有很大空間。

（三）農村最低生活保障分類分檔設置不科學

為貫徹落實《社會救助暫行辦法》，除了經濟發展的部分沿海城市外，大部分省市制定相關制度將最低生活保障家庭實行分類管理，城市居民最低生活保障標準不分檔，農村居民最低生活保障標準實行分類分檔管理。例如廣西根據農村最低生活保障家庭經濟狀況變化情況分為A、B、C三類：A類最低生活保障對象是指無生活來源、無勞動能力又無法定贍養、撫養、扶養義務人的最低生活保障對象; B類最低生活保障對象是指短期內收入變化不大的最低生活保障對象;C類最低生活保障對象是指收入來源不固定、成員有勞動能力和勞動條件的最低生活保障對象。廣西各地市根據各地經濟發展情況及物價水平分別制定A、B、C三類最低生活保障標準，目前，各地市城鄉居民最低生活保障標準分檔方法設置不科學。

（四）城鄉最低生活保障標準差距較大

目前大多數地區的城鄉最低生活保障分屬兩個獨立的體系，在保障對象、保障標準等方面存在較大差異。統籌城鄉最低生活保障的首要工作就是在制度上對城鄉最低生活保障進行整合，尤其是保障對象及保障標準的確定。近十年來，城鄉標準差距過大存在不公平現象，為了實現社會公平，應盡快實現農村與城市最低生活保障標準的有效銜接，實現城鄉最低生活保障制度的整合歸并，力求建立統一的城鄉保障標準。

三、城鄉最低生活保障標準建議措施

（一）提高城鄉最低生活保障標準

各地一方面需從打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會大局出發，逐步縮小最低生活保障標準與全國平均標準的差距，使更多處于最低生活保障邊緣的貧困對象能夠納入低保范圍;另一方面需按照城鄉最低生活保障統籌發展的要求，根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整最低生活保障標準。完善最低生活保障標準調整機制包括：一是根據經濟發展和物價變動情況及時調整，調整幅度應適中;二是對調整時間、幅度、頻率等進行規范，保證最低生活保障金的購買力不因物價上漲而下降;三是各級地方政府需加大對城鄉最低生活保障的資金投入，逐步擺脫“以錢定標”的局面。

（二）明確城鄉最低生活保障標準計算設置方法

目前，民政部并沒有明確全國統一的城鄉最低生活保障標準制定的計算方法。多年來，全國各地因地制宜，各自探索研究適合自己的指標及方法，常用的指標有：基本的食物消費支出、恩格爾系數 、農民人均純收入、 農民人均生活消費支出 、基本生活消費品物價指數、最低工資水平等。由于各地市各項經濟指標不一致，為了便于理解和計算，一方面各地需確定各自區域范圍內統一的計算公式，使得城鄉居民最低生活保障標準隨著當地經濟社會發展和基本生活必需品價格變化適時進行調整;另一方面需考慮城鄉最低生活保障標準與國家扶貧線的銜接，通過保障標準銜接，在脫貧攻堅工作中堅決兜住困難群眾生活底線，切實做到全面小康的路上不漏一戶、不落一人。

（三）科學設置農村最低生活保障分類分檔標準

為穩定群眾在可否享受最低生活保障、享受多少的情緒波動上，建議各地積極思考更為科學的分類設置辦法，適當調整農村最低生活保障分類設置。越好的政策，各檔次間各點連接成的曲線應越接近平行，曲線的平滑程度則表示各類標準的過渡平均程度。在保證最低生活保障資金總額不變的情況下，各點間平滑傾斜。曲線更接近直線，說明各類標準跨度不大;曲線平滑，表示各類跨度分配平均;群眾不容易因為所屬不同分類產生差異感，更好地體現公平救助。

（四）逐步保持城鄉最低生活保障標準的統一性

目前，我國一些經濟發達地區率先實行城鄉最低生活保障制度一體化，未來城鄉標準一體化是趨勢。對于尚未實現最低生活保障標準城鄉一體化的地方，需結合當地實際情況，同步調整城鄉最低生活保障標準，并適當考慮縮小城鄉最低生活保障標準的差距，逐步推進城鄉最低生活保障標準的統一性，建立城鄉一體化的最低生活保障制度。一是擴大農村最低生活保障的保障范圍，對城鄉最低生活保障的保障內容和保障標準進行統一;二是理順城鄉最低生活保障的轉接關系，這主要針對數量龐大的農民工，其進城務工后也面臨著貧困問題，需加強城鄉最低生活保障內部銜接，促進勞動力自由流動;三是在經濟實力較強的區域，率先實行城鄉最低生活保障一體化試點，總結經驗再逐漸向全區推廣。

參考文獻：

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[2] 嚴宇珺，嚴運樓.上海城鄉并軌最低生活保障標準評價[J]，調研世界，2019（6）：39-44.

[3] 許春淑，呂楠楠.天津市城市居民最低生活保障標準的保障能力與調整機制探討[J].天津商業大學學報，2019，39（4）：59-66.

作者簡介：

呂冬梅（1986-），女，廣西玉林，碩士研究生，現就職于廣西壯族自治區低收入居民家庭經濟狀況核對中心，經濟師。

李海俊（1981-），男，廣西南寧，學士本科生，現就職于廣西壯族自治區低收入居民家庭經濟狀況核對中心，工程師。