國際投資體制變革對“一帶一路”倡議的影響及應對研究

蔡冬青 葛廣宇

[摘 要]國際投資體制變革已經全面開展，其主要表現為發達經濟體加強了外資安全審查;全球新一代產業政策正在興起;現代工業政策促進了投資便利化努力。這些變化對我國“一帶一路”倡議的全面實施產生了現實和潛在影響，發達國家的政策調整限制了“一帶一路”沿線發展中國家的投資規模，發展中國家的引資和留資政策將使得“一帶一路”投資競爭加劇，全球投資治理體制的不確定增強了“一帶一路”投資環境的不確定。最終在前期研究的基礎上形成兩個基本思路：在“一帶一路”倡議的實施中順應國際投資體制改革的大方向（順作用機制）;以“一帶一路”倡議的實施充分影響國際投資體制的改革方向（反作用機制）。

[關鍵詞]國際投資體制;“一帶一路”倡議;應對策略

[中圖分類號] F125? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）06-0031-05

Research on the Impact of the Reform of International Investment System

on the Belt and Road Initiative and Its Countermeasures

Cai Dongqing? Ge Guangyu

（1.School of Economics， Nanjing University of Posts and Telecommunications， Nanjing Jiangsu 210046;

2.Nanjing University of Science and Technology Zijin College，Nanjing Jiangsu 210046）

Abstract： The reform of international investment system has been carried out in an all-round way.A new generation of global industrial policy is emerging;Modern industrial policy has facilitated investment facilitation efforts.These changes on the full implementation of "area" initiative in China the reality and potential impact of the policy adjustments of developed countries limit the "area" all the way along the scale of investment in developing countries， developing countries and leave policy of attracting foreign capital in the competition will make all the way "area" investment， uncertainty of the global investment management system to enhance the "area" uncertain investment environment. Finally， two basic ideas are formed on the basis of the previous research： the implementation of "the Belt and Road" strategy conforms to the general direction of the reform of the international investment system （the pro-action mechanism）;The implementation of " the Belt and Road" strategy fully affects the reform direction of the international investment system （reaction mechanism）.

Key Words： International Investment Regime; the Belt and Road Initiative; Coping Strategy

“一帶一路”倡議在實施之初就面臨一個無法回避的現實——國際投資體制的改革。《世界投資報告2015》將“改革國際投資體制”作為年度報告主題，指出當前國際投資領域缺少一套統一的國際規則，當前的國際投資體制需要改革。而過去3年（2016-2019年）是國際投資協定重新簽訂的密集期，這為國際投資體制改革提供了良好的機遇。到目前為止，國際投資體制密集的變革期應該已經完成，全球范圍內的國際投資協定發生了哪些變化，這些變化對我國“一帶一路”倡議的全面實施已經并即將產生怎樣的風險，又帶來哪些機遇，“一帶一路”的偉大構想又該如何主動融入新一代國際投資體制已經成為需要學術界關注的現實問題。

一、國內外研究現狀與述評

（一）關于國際投資體制及其變革的研究

較早的研究集中于國際投資法學的研究，并且較多學者并不認為存在一個統一的國際投資法律體系（A. A. Fatouros， 1995;Jeswald W. Salacuse，2010）。但也有學者認為眾多分散在雙邊、區域和多邊協定中的投資協議構成了保護、促進和約束國際投資活動的統一網絡體系，（David Schneiderman，2008;Jeswald W.Salacuse，2010）。最近的研究開始關注現有投資體制的不足：當前的投資體制忽略對國際投資的治理（Beth A. Simmons， 2014）;法律體系的零散是制約國際投資發展的重要因素（Adrian M. Johnston & Michael J. Trebilcock，2013）;國際投資爭端解決機制（ICSID）效率不高等，有學者明確給出可行的改革路徑（Karl P. Sauvant&Huiping Chen，2013;Karl P. Sauvant，2016;Frank J. Garcia， Lindita Ciko， Apurv Gaurav&Kirrin Hough，2015）。我國學者則在詳細分析國際投資體制特點、發展歷程及改革趨勢的基礎上，提出了我國的應對策略（崔凡、趙忠秀，2013;詹曉寧、歐陽永福，2014;金芳，2014）。

（二）關于“一帶一路”倡議的研究

習近平總書記在提出“一帶一路”倡議后，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》具體提出了“一帶一路”行動路線。我國學者對“一帶一路”從不同角度進行了研究：王國剛（2015）從傳統文化的角度，李丹和崔日明（2015）從全球貿易格局的角度，申現杰和肖金成（2014）、柳思思（2014）從區域經濟合作的角度，袁新濤（2014）、劉衛東（2015）從國家戰略的角度，韓永輝和鄒建華（2014）、鄒嘉齡和劉春臘等（2015）、張軍（2014）、姜睿（2015）從國內各地區參與的角度，王敏和柴青山等（2015）從金融支持的角度，李曉和李俊久（2015）從地緣政治經濟的角度，李向陽（2015）從經濟外交的角度，劉志彪（2016）從全球價值鏈的角度，鄭蕾和劉志高（2015）從投資空間布局的角度分別進行了研究。張建平和樊子嫣（2016）則從貿易投資便利化的視角對“一帶一路”進行了解讀。

綜上可見，國內外學者對當代國際投資體制的性質、特征、發展動態、構建路徑已展開眾多分析，而我國“一帶一路”倡議也得到了較為充分的研究。但不難看出，當前的研究較少將二者放到同一理論框架中分析，在國際投資體制改革的背景下，中國在國際投資體制建構中處于何種地位？“一帶一路”倡議的實施將受國際投資體制改革的何種影響？“一帶一路”倡議中的中國應采取怎樣的應對策略？這幾個問題是本文研究的重點。

二、當前國際投資體制變革的主要表現

（一）發達經濟體加強了外資安全審查

近年來，西方主要發達經濟體對外國投資均加強了安全審查機制，部分發達國家（地區）為此出臺新的法案，顯著加強了外國投資審查在外資利用中的地位。2018年8月美國總統特朗普簽署了《美國外國投資風險評估現代化法案》，該法案將“外國人對涉及關鍵技術、關鍵基礎設施、保存或搜集美國人個人信息的美國公司”和“故意逃避或規避CFIUS審查的交易”納入外國投資安全審查格外關注的領域，而其中的“關鍵技術”以及“故意逃避或規避”顯然具有極強的主觀性，用于客觀上限制外國公司的并購與投資。

歐盟理事會于2019年3月正式批準了歐盟的外資安全審查制度條例，在該制度的指引下，最終誕生了《歐盟外商直接投資審查條例》，將于2020年10月10日起生效。《條例》授權歐盟委員會審查 “影響歐盟利益”的特定投資，明確了成員國可以合法阻止涉及關鍵基礎設施、技術、原材料和敏感信息的外資收購，而這些授權很可能導致部分成員國引入新的外商投資審查制度或者擴大現有制度的范圍，從而使得一些目前不在審查范圍內的交易在不久的未來以公共利益和國家安全為由而需接受審查。

（二）全球新一代產業政策正在興起

“全球新產業政策”是聯合國貿發會議組織《2018年世界投資報告》（WIR2018）的年度主題。報告指出過去5年全球有101個國家發布了明確的產業發展政策框架，各國產業政策均包括了整合與升級全球價值鏈、發展數字經濟以及新工業革命在內的廣泛范疇，這是全球新一代產業政策。這些全球新一代產業政策的具體目標包括：建設扶持性工業系統（包括基礎設施、金融系統）和生產能力（包括資產、技術和技能），以及支持國內和出口市場的發展。這些目標的每個要素均包含著對外國投資者的明確要求。

根據聯合國貿發會議組織的統計，近幾年世界主要國家發布的產業政策中，約90%對投資政策工具給出了詳細的規定，具體包括財政刺激措施、經濟特區、業績要求、投資促進和便利化以及越來越多的投資篩選機制。這些詳盡的政策工具除財政激勵措施外，均對外資有著明確的要求，經濟特區除了傳統的出口加工區外，出現了以吸引特定產業和有針對性的將多個特區連成一體的特區類型;而很多發展中國家將投資便利化作為吸引外資的重要措施。

（三）現代工業政策促進了投資便利化努力

投資便利化舉措作為重要的工業發展橫向戰略，廣泛此出現在許多發展中國家的外資政策和國際投資協議中。以中國和東盟自貿協定為例，這是我國和國外經濟伙伴簽署的第一個自貿協定，也是目前覆蓋國家數最多、雙邊貿易額最大的一個。1.0版的中國—東盟自貿區于2010年全面建成。隨著“一帶一路”倡議的提出，為了進一步深化雙邊關系，2015年11月，中國和東盟又簽署了自由化水平更高的升級版自貿協定，內容涵蓋貨物貿易、服務貿易、投資、經濟技術合作等領域，是對原有協定的完善和提升，體現了雙方深化和拓展經貿合作關系的共同愿望和長遠需要。

（四）大型區域協定的談判保持了強勁勢頭

在WTO改革的議題設置上，美國等一些發達國家加強了對產業政策等傳統議題的更新升級，提出了網絡和數據安全等新議題。美國還在新的自貿協定中加強了對其盟友的影響力。據聯合國貿發會議組織的統計，2017年新締結的國際投資協定數為1983年以來的最低水平。各國共締結了18 項新的國際投資協定，其中9項為雙邊投資條約，9項為含投資條款的條約。最活躍的經濟體是土耳其，締結了四項條約，其次是締結了兩項條約的中國香港。2018 年1 月至3月間，又簽署了三項國際投資協定。此外，有效終止條約的數目（22項） 首次超過新締結的國際投資協定數（18項）。印度和厄瓜多爾在終止條約方面特別活躍。國際投資協定總數由此達到3322項（2946項雙邊投資條約和376項含投資條款的條約），其中在2017年底有效的條約為2638項大型區域協定的談判保持了強勁勢頭，特別是在非洲和亞洲。歐盟繼續與日本等國進行自由貿易協定談判。北美自由貿易協定，包括關于投資的章節的重新談判已經開始。此外，一些國家集團正在制定不具約束力的投資決策指導原則。

三、國際投資體制變革對“一帶一路”的影響機制

國際投資體制的顯著變化已經對全球海外投資產生了顯著影響，全球跨境投資流入在2017年和2018年連續出現較大幅度下降，有的政策變化還對跨境投資的規模、模式和格局具有長期和深遠的影響，以貿易投資促進為主要目標之一的“一帶一路”倡議必然也會受其影響，主要影響表現在以下幾個方面：

（一）發達國家的政策調整限制了“一帶一路”沿線發展中國家的投資規模

主要發達經濟體的政策調整涉及面廣、層次深，是從理念、規則到治理體系的大調整和大變革。美國等部分發達國家將加強外資安全審查提高到戰略競爭層面，意味著未來這一趨勢還有可能繼續強化，目前已出現從針對新增投資安全審查擴展到對存量投資安全審查的勢頭。在這種情況下，以中國為代表的“一帶一路”沿線發展中國家與部分發達經濟體之間的資本、創新要素流動的阻力增加，在這些國家和地區的投資模式及其全球投資布局也會受到影響。美國自身稅改促使其海外投資大量回流，短期內也會顯著拉低全球跨境投資規模并形成結構性影響。

（二）發展中國家的引資和留資政策將使得“一帶一路”投資競爭加劇

以發展中國家為主的投資自由化、便利化需求將在全球大范圍內引起新一輪引資和留資政策競爭。在全球跨境投資下降、政治環境高度不確定的大背景下，利用外資促進經濟恢復和發展成為許多發展中國家和部分發達國家政策關注的焦點。尤其是“一帶一路”沿線許多發展中國家加快改革開放，競相出臺利用外資的規劃和政策，形成愈加激烈的競爭態勢。同時，美國改革國內宏觀政策吸引投資，將進一步帶動其他國家跟隨，推動全球新一輪外資政策競爭趨向白熱化。在多重因素疊加作用下，全球大范圍內改革國內宏觀政策、加大引資留資優惠力度的競爭將更加激烈。

（三）全球投資治理體制的不確定增強了“一帶一路”投資環境的不確定

當前全球投資體制中密集的廢除原有投資協定，而新的投資協定正在集中簽訂和誕生，尤其是大型區域性和全球性投資協定的方向尚不明確，全球經濟治理體系變革前景仍不明朗，增加了全球投資環境的不確定性，不利于“一帶一路”跨國投資的穩定預期和擴大投資。少數發達國家對全球經濟治理改革推動力度大、標準高，先行達成彼此之間的高水平自貿協定，給其非盟友國家尤其是發展中國家形成較大的制度壓力，也使發達國家利益圈外的國家向利益圈內的國家投資處于劣勢。

四、“一帶一路”倡議實施應對國際投資體制變革的對策建議

從上文分析可見，當前國際投資體制改革的總體方向與“一帶一路”倡議的基本原則是一致的，但不排除其中有對“倡議”實施不利的部分，因此，本文在前述研究的基礎上提出“一帶一路”倡議應對國際投資體制變革的雙作用機制——順應國際投資體制變革的“順作用機制”和以倡議實施主動帶動國際投資體制變革的“反作用機制”。

（一）“一帶一路”倡議對國際投資體制改革的順作用機制研究

1.加強“一帶一路”倡議與全球投資治理的系統一致性

2016年G20國家主席團在中國杭州聯合發布的《G20全球投資政策指導原則》可以看成是近年來最為權威的全球投資體制變革指導方針，該指導原則指出全球投資治理的基本原則包括：反對投資保護主義;非歧視;投資保護;透明度;可持續發展;政府對投資的監管權;投資促進及便利化;企業社會責任及公司治理;以及國際合作。以上所有原則均構成過去幾年以及今后較長一段時間國際投資治理體制改革的基本方向，該方向顯然與全球大部分國家的投資者和國家利益相一致，但其中的部分原則很難通過協議、制度等有形機制完成，“一帶一路”的柔性機制恰好可以作為補充，通過對話平臺、圓桌會議、高層論壇等合作形式，使得有形機制得到補充。

2.增強“一帶一路”爭端解決機制的獨立性和公正性

隨著外國投資者與東道國的爭端日漸增多，投資者-東道國爭端解決機制在新一代國際投資體制中的地位得到了越來越多的認可，而當前的爭端解決機制因其主導者為各國政府，在爭端解決中難以避免東道國政府尤其是發達國家政府的干擾，而新一代投資體制在爭端解決機制的構建中格外注意其獨立性和公正性，甚至在很多案例中出現了對投資者利益的保護超過東道國的現象。這些現象告訴我們在投資者-東道國爭端解決機制中要做到獨立和公正，除了現有爭端解決機制之外，尚需要更多的協商機制作為補充，“一帶一路”倡議應當成為國際投資爭端解決的有效渠道，在倡議框架內的投資爭端解決要更多的關注發展中經濟體及其投資者的利益保護，保證投資爭端解決機制不受發達國家的干擾。

3.在“一帶一路”中擴大投資便利化，確保負責任的投資

開放、包容、聯動的投資秩序符合各國利益，“一帶一路”合作應堅定支持多邊主義投資體制，維護以世界貿易組織為核心、以規則為基礎的多邊貿易體制，促進自由開放的貿易和投資，反對一切形式的保護主義。為此，促進投資便利化和自由化應繼續成為未來“一帶一路”合作的重點之一。倡議應鼓勵合作伙伴建立自貿安排，降低投資成本，消除邊境上和邊境后貿易投資壁壘，創造良好的營商環境。

（二）“一帶一路”倡議實施對國際投資體制改革的反作用機制研究

1.加強與“一帶一路”沿線發展中新興經濟體的投資合作

根據聯合國貿發會議組織的統計，近年來發展中國家的海外投資已經逐步超越發達國家，成為國際投資的主流，這表明發展中國家的海外投資合作正在引領國際投資的方向。因此，發展中國家應該引領國際投資體制變革的主要方向，以此帶動全球投資治理體制向透明、公正、共享的方向發展。“一帶一路”倡議的國際投資體制需要加強與沿線發展中經濟體加強合作，建立包括發展中經濟體、發達經濟體以及跨國公司為治理主體的國際協同治理體制。

2.以“一帶一路”倡議促進人民幣國際化

隨著中國在國際經貿中的地位提升，人民幣已經逐步超越加元和澳元，成為世界第五大結算貨幣，但作為發展中國家貨幣的代表，人民幣國際化的水平顯然尚不足以代表廣大發展中國家的利益，需要借助“一帶一路”這一優秀平臺建設，進一步提升人民幣國際化地位。具體而言，需要通過“一帶一路”推動人民幣區域化，深化人民幣貿易結算、擴大對外投資力度、增加境外人民幣儲備;借助“一帶一路”倡議在國際市場助力人民幣獲得更大發展空間，在大宗商品貿易、基礎設施融資、產業園區建設、跨境電子商務等方面創造更多的使用機會。同時需要密切關注和防范人民幣國際化的風險。

3.主導和促進“一帶一路”投融資合作平臺建設

充分運用開發性金融、政策性金融、商業金融等資金資源，共同推動“一帶一路”融資機制建設。有效發揮政府政策的引導和支持作用，促進沿線國家發展戰略對接，形成區域基礎設施規劃及融資安排，營造透明、友好、非歧視的融資環境。統籌多邊和雙邊合作。“一帶一路”建設中的大多數項目屬于雙邊合作，特別是基礎設施、貿易投資和產能合作等項目。要高度重視雙邊融資合作，用好我國與資金使用國兩種金融資源、兩個金融市場，統籌建設好雙邊項目。進一步建設好亞洲基礎設施投資銀行、金磚開發銀行、絲路基金和中國歐亞經濟合作基金等區域合作平臺，通過區域投融資合作平臺影響國際投資體制。

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（責任編輯：郭麗春）