區(qū)域貿(mào)易協(xié)定視角下服務貿(mào)易便利化趨勢研究及中國應對策略

王慧敏

[摘 要]服務貿(mào)易已經(jīng)成為全球貿(mào)易增長的新引擎，在降低服務貿(mào)易壁壘、賦能服務貿(mào)易的訴求下，各區(qū)域貿(mào)易協(xié)定紛紛在便利服務貿(mào)易方面制定了增強的紀律。梳理了、歐盟和加拿大之間的綜合性經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定、美墨加協(xié)定以及全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定三大區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中服務貿(mào)易便利化規(guī)定的主要內(nèi)容，為我國提升服務貿(mào)易便利化水平提供重要的參考和政策啟示。提出我國的應對策略建議，透明度安排上盡快取得突破，重視國內(nèi)規(guī)制改革，加快資格互認，規(guī)范自然人移動。

[關鍵詞]服務貿(mào)易;便利化;區(qū)域貿(mào)易協(xié)定

[中圖分類號] F74? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ? ? [文章編號] 2095-3283（2020）06-0023-05

Research on the Trend of Trade Facilitation in Regional Trade Agereement and the Strategies Taken by China

Wang Huimin

（ Beijing Institute of Economics and Management，Beijing 100102）

Abstract： Service trade has become the new engine of global economy growth. With the increasing demand for lower service trade barrier and enabling service trade， the regional free trade agreements all stipulate rigorous disciplines in service trade. In this paper， the articles about service trade facilitation in CETA， USMCA， and CPTTP are introduced. In terms of the breadth of the topics and the depth of the regulations， these three regional trade agreements are at the top level and play a model role for future regional agreements， so they are important reference for Chinas trade facilitation reform.

Key Words： Service Trade; Facilitation; Regional Trade Agreement

在過去的20年里，數(shù)字革命和技術(shù)進步給生產(chǎn)方式、業(yè)務流程和商業(yè)模式帶來了翻天覆地的變化，我們因此看到了電子商務的崛起、數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素以及全球價值鏈成為國際貿(mào)易體系的穩(wěn)定特征。而服務業(yè)的發(fā)展則是其中的一個核心變革。現(xiàn)在，服務業(yè)不僅是一國國內(nèi)經(jīng)濟增長和就業(yè)增加的主要推動力量，而且在全球貿(mào)易增加值中所占比重在逐年提高，已經(jīng)成為全球貿(mào)易增長的新引擎。這一方面是由于特定的服務行業(yè)，如金融、電信、分銷等是確保全球供應鏈有序運行的基本保證，另一方面是由于制造業(yè)出現(xiàn)的服務化發(fā)展趨勢。因此，為了保證全球價值鏈和跨境貿(mào)易活動的最優(yōu)效率，清除服務貿(mào)易壁壘、賦能服務貿(mào)易成為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的重要談判內(nèi)容。本文以區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中服務貿(mào)易便利化條款的主要內(nèi)容為研究對象，探析服務貿(mào)易便利化的發(fā)展趨勢，為我國自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)實施的服務貿(mào)易便利化改革指明方向。

一、便利化內(nèi)涵

雖然目前，特別是《貿(mào)易便利化協(xié)定（TFA）》生效后，對貨物貿(mào)易便利化的研究很多，對服務貿(mào)易便利化的研究卻非常有限，對服務貿(mào)易便利化這一概念還沒有一個統(tǒng)一的界定。

在此，我們采用TFA中對貿(mào)易便利化的解釋，將服務貿(mào)易便利化界定為為了降低服務貿(mào)易交易成本，而對影響服務供給的行政管理措施的簡化、基礎設施和設備的現(xiàn)代化以及與他國法律法規(guī)的協(xié)調(diào)化，簡言之，就是國際服務貿(mào)易制度和手續(xù)的簡化和協(xié)調(diào)。例如，提高規(guī)則透明度、簡化許可程序、簡化服務提供者臨時入境的簽證手續(xù)以及鼓勵國家之間的制度合作。

在談及服務貿(mào)易便利化時，一定要注意區(qū)分便利化和市場準入兩個概念。屬于《服務貿(mào)易總協(xié)定（GATS）》第16條所列示的6種限制措施的服務貿(mào)易壁壘應該是通過放寬市場準入來解決的，并不屬于服務貿(mào)易便利化改革的內(nèi)容。例如，自然人移動（服務貿(mào)易的第四種提供方式）的受限主要是因為WTO成員國沒有做出市場準入承諾，而不是因為簽證手續(xù)繁瑣造成的。所以，入境簽證手續(xù)簡化不會實質(zhì)性地改善服務提供者的短暫入境情況，而只有WTO成員國同意放寬服務貿(mào)易第四種提供方式的市場準入條件才可以改善服務提供者的短暫入境情況。所以，服務貿(mào)易便利化措施主要是降低或消除《服務貿(mào)易總協(xié)定（GATS）》第16條所列示的6種限制措施以外的服務貿(mào)易壁壘，也就是所謂的邊境后壁壘。例如，服務提供者有意在東道國以商業(yè)存在的方式提供服務，但東道國的許可要求和許可程序等信息缺乏透明度，導致服務提供者貿(mào)易成本增加，如果鼓勵東道國采取措施提高信息透明度，則會便利服務提供者以商業(yè)存在的方式提供服務。

所以，不是所有的服務貿(mào)易壁壘障礙都可以通過服務貿(mào)易便利化解決，服務貿(mào)易便利化只是通過消除限制服務貿(mào)易的行政管理壁壘保證市場準入改革有意義、有效果，便利化和市場準入兩者結(jié)合才能實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化。

二、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中便利服務貿(mào)易的有關規(guī)定

歐盟和加拿大之間的綜合性經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)定（CETA）、美墨加協(xié)定（USMCA）和全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTTP）被廣泛視為新一代高標準的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，對這三個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中有關服務貿(mào)易便利化規(guī)定的研究可以代表未來服務貿(mào)易便利化舉措的構(gòu)建方向，為我國在雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中確定合理的服務貿(mào)易便利化策略方案提供借鑒。

CETA、USMCA、CPTTP這三個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中關于服務貿(mào)易的規(guī)定分布在眾多章節(jié)，通常是“跨境服務貿(mào)易”（Cross-border Trade in Services）一章涵蓋GATS項下的服務提供模式1和模式2，“投資”（Investment）一章涵蓋服務提供模式3，“商業(yè)人員臨時入境”一章涵蓋服務提供模式4。此外，還針對選擇的特定服務部門（金融服務、電信服務、專業(yè)服務或快遞服務）有專章規(guī)定。除上述內(nèi)容外，在協(xié)定的一些其他章節(jié)中也包括了適用于服務的規(guī)則或紀律，例如有關電子商務、政府采購、競爭政策、國有企業(yè)等，沒有專門的服務貿(mào)易便利化的章節(jié)，但是在三個協(xié)定的條款規(guī)定中有很多內(nèi)容是直接或間接便利服務貿(mào)易的，因此，本文全面分析這三大區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中關于服務貿(mào)易的章節(jié)和附錄，以及適用于服務貿(mào)易的有關規(guī)制透明度和規(guī)制協(xié)調(diào)的橫向章節(jié)，從中提取便利服務貿(mào)易的規(guī)定內(nèi)容，然后進行對比分析。

本文將三個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中服務貿(mào)易便利化的主要規(guī)定總結(jié)為以下7個方面。

（一）對透明度義務要求大大提高

三個協(xié)定對透明度原則所包含的內(nèi)容和義務要求進行了明確規(guī)定，其中不僅涵蓋了服務貿(mào)易總協(xié)定（GATS）中有關透明度的規(guī)定，而且都提出了一些新的要求和規(guī)定，包括：

1.保護商業(yè)利益，確保外國企業(yè)在政策制定和評審過程中的評議參與權(quán)。例如，USMCA的條款15.7.3中規(guī)定的外國企業(yè)對政策措施的評議權(quán)，這表明對透明度要求已經(jīng)實現(xiàn)新突破，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的政策頒布領域向政策制定領域的延伸。

2.細化公布程序性要求，詳細規(guī)定新法律法規(guī)公布的方式和時間等。例如，CPTTP的條款26.2為確保更高的透明度而要求成員國確立公布法律、法規(guī)、流程和行政裁決的程序，條款10.11則要求締約方應維持或設立適當?shù)臋C制以應對利害關系人就與服務貿(mào)易相關法規(guī)提出的詢問;如締約方未能在服務貿(mào)易法規(guī)公布之前提供事先通知和評議的機會，則應在可行的范圍內(nèi)，以書面或其他方式通知利害關系人不提供的理由;締約方應盡可能在最終法規(guī)公布和生效日期之間給予一段合理期限。

3.建立聯(lián)絡機制，明確聯(lián)絡點提供信息咨詢的義務。例如，CETA10.5條款規(guī)定的聯(lián)絡機制。

（二）國內(nèi)規(guī)制的協(xié)調(diào)

國內(nèi)規(guī)制紀律重點協(xié)調(diào)、約束締約國國內(nèi)服務管理措施，盡管《服務貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）下第6條對國內(nèi)規(guī)制進行了一般性紀律約束，但已不適應服務貿(mào)易迅猛發(fā)展之現(xiàn)實需求，所以新一代的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中都對服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制紀律做出了更為細致的規(guī)定，包括：明確將國內(nèi)規(guī)制義務擴大到影響服務貿(mào)易的所有措施;要求政府采取最低的干預力度來實現(xiàn)政策目標;對需要批準的服務制定完備的程序要求;加強監(jiān)管合作，促進監(jiān)管一致性等。

CETA協(xié)定非常重視各國對服務許可和資格要求和程序的規(guī)則協(xié)調(diào)，因此專門就此問題設置國內(nèi)規(guī)制章節(jié)（第12章）。明確要求各方主管機構(gòu)必須以清楚、透明、客觀以及事前公布為標準，采取或維持相關許可要求和程序、資格要求和程序。各方必須設有司法、仲裁和行政法庭和程序，應受影響的投資者或服務提供者的請求，立刻進行審查并作出是否給予司法救濟的裁決。這一規(guī)定確保了投資者和服務提供者尋求救濟的權(quán)利，超越了以往雙邊FTA中的義務要求。

CPTTP則在條款10.8.3中明確提出在制定及執(zhí)行國內(nèi)規(guī)制的過程中為滿足客觀、透明和必要這三個原則，鼓勵成員采用國際標準，在條款10.8.4、10.8.5和10.8.6中進一步細分并強化了正當程序和透明度義務的相關要求。條款10.8.9規(guī)定如果GATS第6條4款下談判結(jié)果生效，則CPTTP應考慮與其銜接之問題，也表明CPTTP對GATS第6條之繼承和兼容態(tài)度。

USMCA則是在條款15.8中對國內(nèi)規(guī)制紀律制定了詳細要求。例如，以合理，客觀和公正的方式對國內(nèi)規(guī)制進行管理;要求各成員國應該盡可能保證申請人的授權(quán)申請只需向一個主管機構(gòu)提交。

可以看出，未來的國內(nèi)規(guī)制紀律必然會增強透明度。三個協(xié)定的國內(nèi)規(guī)制條款中都體現(xiàn)了對“透明度”的重視。國內(nèi)規(guī)制措施的制定需基于“客觀、透明”的標準，有關的程序以及主管部門收取授權(quán)費用也需符合透明的標準，還要給予公眾預先參與和評論的機會。另外，在技術(shù)標準的制定上，也應當采取“公開”和“透明”的程序。

（三）行政程序的管理

過度冗長、復雜和不誠實的許可、資質(zhì)認定程序可能會對外國服務提供者尋求進入一國服務市場造成阻礙。因此，各個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定都對執(zhí)行程序本身進行規(guī)定，確保程序本身不會對服務貿(mào)易造成不利影響。

CETA的條款12.3要求各方盡量簡化相關程序，授權(quán)費用相對合理并不得包括相關競標費用和自然資源、版稅等使用費用等，盡可能給申請人留出合理的申請時間，同時告知申請人申請流程進度時間表，應申請人的請求主管機構(gòu)應提供申請狀態(tài)信息，不得不當延遲。對于不完備申請，主管機構(gòu)應在合理時間內(nèi)通知申請人，并允許其補全材料。對于申請駁回，如果申請人提出請求，主管機構(gòu)也應以書面形式說明理由，并說明申請上訴或復議的途徑，并允許申請人再合理的時間內(nèi)再次提交申請。

USMCA和條款15.8和CPTTP的條款10.8里也對許可和認證的申請程序、費用設置、對申請人申請狀態(tài)的通知等細節(jié)作出了明確規(guī)定。

而且CPTTP的第25章“監(jiān)管一致性”作為橫向議題，反映了CPTTP對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的一般性制度設計與要求，因而也適用于服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管，將通過推動各成員方開展服務貿(mào)易領域的“良好監(jiān)管實踐”不斷促進各方服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制向一致性方向發(fā)展。

（四）費用

三個協(xié)定中對行政許可收費問題都做出了一般承諾，也就是承諾收費是客觀、合理、透明的，或者是與行政成本相符的，并且不會限制服務貿(mào)易的供應。

（五）專業(yè)資格互認

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定下的服務提供者通過專業(yè)資格互認協(xié)定與安排可以為其它成員國的消費者提供服務，這一制度促進了勞動力與服務產(chǎn)品的流通，是便利服務貿(mào)易的重要措施

CETA協(xié)定是首個對專業(yè)資格互認作出系統(tǒng)框架規(guī)定的自由貿(mào)易協(xié)定，CETA第11章中提出的關于專業(yè)服務資格互認協(xié)議談判方式、協(xié)議內(nèi)容、互認條款和互認待遇等問題有關的指南，對專業(yè)資格互認領域的規(guī)則協(xié)調(diào)和統(tǒng)一作出了巨大貢獻，發(fā)展和深化了已有GATS服務規(guī)則。

USMCA的條款15.9和CPTTP的條款10.9都確定了推進各國主管機構(gòu)之間的對話合作，明確了互認協(xié)議談判的指導原則。

（六）自然人移動

隨著供應鏈的全球化以及公司向海外發(fā)包某些生產(chǎn)任務，便利自然人移動對于國際服務貿(mào)易顯得更為重要。RTAs通常包括針對“商業(yè)人員臨時入境”的專章規(guī)定，內(nèi)容多圍繞減少或消除針對自然人移動的限制性措施，如資格、工作經(jīng)驗和教育程度方面的額外認證及入境歧視待遇等，以及提升與自然人移動有關規(guī)則的透明度。

CETA第10章中對自然人移動的程序和規(guī)則做出明確的解釋與規(guī)定;確定了雙方之間建立“聯(lián)系點”，以促進協(xié)議的有效實施，為對方提供詳細信息，并及時讓對方了解信息的變更，并為進一步合作提出建議。

USCMA專門設置了第16章，除了規(guī)定臨時入境的基本要求和政府應公布的信息，專門設立了臨時入境工作組，工作組的職責包括執(zhí)行和實施該章內(nèi)容，以及制定措施進一步便利商務人士的臨時入境等。

CPTTP協(xié)議第12章商務人士臨時入境章，規(guī)定了臨時入境申請和審批的基本程序、條件要求和時間限制等，要求各成員國建立問詢機制提供有關臨時入境政策的咨詢服務，并設立商務人士臨時入境委員會，負責評議該章內(nèi)容的執(zhí)行和實施情況以及進一步便利商務人士臨時入境。

表1對本文所分析的三大服務貿(mào)易協(xié)定中便利服務貿(mào)易的主要條款內(nèi)容進行了總結(jié)。

三、中國的應對策略建議

通過對CETA，USMCA以及CPTTP下服務貿(mào)易便利化措施的研究可見，各協(xié)定的締約方做出的服務貿(mào)易便利化的承諾水平都高于GATS的要求，這反映出各國都有意愿消除由于信息不透明和低效的國內(nèi)規(guī)制造成的服務貿(mào)易壁壘，從某種意義上也代表了今后國際服務貿(mào)易新規(guī)則的發(fā)展趨勢。

為適應規(guī)則的變化和未來國際服務貿(mào)易的發(fā)展，中國也應緊跟世界步伐，逐步與更高標準靠攏。中國的總體策略應當是：積極融入服務貿(mào)易規(guī)則構(gòu)建的進程，爭取融入中國元素，并根據(jù)國內(nèi)實際制定具體路線圖;以上海等自由貿(mào)易試驗區(qū)作為中國服務高水平開放和高標準規(guī)則的壓力測試平臺，先行先試，在貿(mào)易政策透明、國內(nèi)規(guī)制、專業(yè)資格互認、便利自然人移動等領域開展改革探索，在有效防控風險基礎上，盡早形成“中國版”的服務貿(mào)易便利化規(guī)則，為我國的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判奠定基礎。

（一）透明度安排上盡快取得突破

透明度原則包括：明確公布渠道、征求公眾意見、回應公眾意見、允許公眾參與標準制定等。我國的自貿(mào)試驗區(qū)在政策、法規(guī)發(fā)布渠道、征求公眾意見和回復意見方面已經(jīng)進行了有益嘗試。例如，《上海自貿(mào)試驗區(qū)條例》第52條明確規(guī)定上海市政府應當主動公開有關自貿(mào)試驗區(qū)地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件內(nèi)容的草案，征求社會大眾的意見;在通過并公布法規(guī)后，應當重視征求意見期間所征求到的意見，并且在公布和實施之間應當預留合理期限。第54條規(guī)定管委會應當收集國家和本市關于自貿(mào)試驗區(qū)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、辦事程序等信息，在上海自貿(mào)試驗區(qū)門戶網(wǎng)站上公布，該規(guī)定旨在統(tǒng)一公布信息的渠道。

接下來，應當盡一步引入預先行政立法協(xié)商機制。在行政立法的醞釀過程中，允許利害關系方與社會公眾的參與并適當聽取其意見，并對重要的和實質(zhì)性的意見予以回復。只有加快健全行政立法民主協(xié)商制度，增強行政立法、決策程序的透明度，才能順應國際更高標準的透明度要求。

（二）重視國內(nèi)規(guī)制改革

基于服務貿(mào)易的自身特性，國內(nèi)規(guī)制是影響各國服務貿(mào)易自由化的重要因素。提高國內(nèi)規(guī)制的重視度盡快形成與國際服務貿(mào)易新規(guī)則可接軌、能相容的政府規(guī)制思路和制度安排。此外，也是更為重要的是，監(jiān)管一致性已成為目前中國深化對外開放的重要挑戰(zhàn)，監(jiān)管一致性實際上是要調(diào)整一國國內(nèi)監(jiān)管體制和程序，因此會對政府監(jiān)管方式改革提出新的要求，將進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理能力提升。開展服務貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制國際合作也是我國服務業(yè)“以開放促改革”戰(zhàn)略的一個重要領域。

在我國尚未頒布服務貿(mào)易全國性法律的背景下，自貿(mào)試驗區(qū)可通過建立健全服務貿(mào)易法規(guī)體系、設立專門的服務貿(mào)易管理機構(gòu)，建立統(tǒng)一的服務貿(mào)易管理和協(xié)調(diào)體系，形成較為完善的服務貿(mào)易管理機制。降低國內(nèi)規(guī)制的嚴苛程度，促進服務部門良性競爭。另外，可以在金融、法律等敏感領域探索規(guī)制改革與協(xié)調(diào)所應采取的最優(yōu)路徑和步調(diào)，為我國多邊層面的談判提供經(jīng)驗。

（三）加快資格互認

建立高效的服務提供者資格互認管理體制，細化資格互認的管理程序;進一步擴大被納入資格互認中的資格數(shù)量;與其他國家在服務提供者資格的管理體制方面加強合作，實現(xiàn)管理體制的協(xié)調(diào)、法律與法規(guī)的趨同性修改、職業(yè)資格考試內(nèi)容的趨同等。

（四）規(guī)范自然人移動

在我國存在勞動力資源稟賦不足的領域，盡快實現(xiàn)對自然人移動的市場準入和國民待遇;盡快形成統(tǒng)一的規(guī)范自然人移動問題的管理法規(guī);提升與自然人移動相關程序規(guī)則的透明度，建立專門為相關人員提供就業(yè)服務信息的網(wǎng)絡，努力為進入的自然人提供相關程序和所需信息;增加在資格認證方面的便利;建立“咨詢點”機制作為有關自然人移動的交流溝通、信息發(fā)布以及促進自然人移動的有效平臺;細化我國簽證的類別，提高通過比率，減少審批的程序和手續(xù)。

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（責任編輯：張彤彤）