鄉鎮人大治理體系和治理能力現代化研究

蔣輝 穆曉霞

【摘 要】 鄉鎮人大在推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化中具有重要作用，文章指出加強鄉鎮人大的作用發揮關鍵是處理好鄉鎮人大代表、鄉鎮機關領導干部和人民群眾的關系。認為完善鄉鎮人大組織制度、做實鄉鎮人大代表選舉制度、強化鄉鎮人大代表聯系群眾制度是推進鄉鎮人大治理體系和治理能力現代化的可行性路徑。

【關鍵詞】 基層治理;鄉鎮人大;改革

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，保證各級人大都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督，保證各級國家機關都由人大產生、對人大負責、受人大監督。健全人大組織制度、選舉制度和議事規則，完善論證、評估、評議、聽證制度。”[1]中國鄉鎮人民代表大會是間接民主和直接民主的連接點，鄉鎮人大治理體系和治理能力關系到人民喜悲和國家安危，推進鄉鎮人大治理體系和治理能力現代化的關鍵是處理好鄉鎮人大代表、鄉鎮機關領導干部和人民群眾的關系，完善鄉鎮人大組織制度、做實鄉鎮人大代表選舉制度、強化鄉鎮人大代表聯系群眾制度是可行性路徑。

一、完善鄉鎮人大組織制度

就實際運行效果而言，目前鄉鎮人大在鄉鎮政治生活中普遍沒有充分發揮憲法和法律規定的相應作用，這嚴重阻礙了鄉鎮政治機能的順利有效運行，完善鄉鎮人大組織制度要以民主監督為核心，可以從落實人事任免、優化財政管理和革新議事方式三個方面來推進。

1、落實人事任免

完善鄉鎮人大組織制度的首要問題就是嚴格落實鄉鎮人大對鄉鎮領導干部的任免權，切實將鄉鎮領導干部的選任權和罷免權分屬鄉鎮黨委和人民，并在鄉鎮人大統一行使，即：鄉鎮黨委只擁有選任鄉鎮領導干部候選人的權力，而無權罷免鄉鎮領導干部;人民群眾只擁有直接罷免鄉鎮領導干部的權力，而無選任鄉鎮領導干部候選人的權力;鄉鎮領導干部的選任權和罷免權共同在鄉鎮人大統一行使。這樣就從權力結構上改變了現行的鄉鎮黨委獨攬人事選任權和罷免權的高度集權現象，充分落實人大代表和人民群眾監督公共權力的權利，徹底清除阻礙鄉鎮人大治理體系和治理能力現代化的結構性體制障礙。

2、優化財政管理

鄉鎮人大必須依法充分落實對鄉鎮財政預算和決算的監督，督促鄉鎮機關建立公共財政制度并不斷優化財政管理。鄉鎮財政管理事實上是鄉鎮政治工作的核心內容，鄉鎮公共財政管理不透明是某些鄉鎮領導干部以權謀私、中飽私囊的制度性根源。健全鄉鎮公共財政制度是遏制鄉鎮領導干部貪污腐敗和優化鄉鎮財政管理的基本路徑，公共財政制度要求鄉鎮機關向人民群眾和鄉鎮人大完全公開每個年度的財政預算和決算情況，鄉鎮機關要對每一筆鄉鎮財政開支的使用情況進行詳細說明，預算和決算公開之后還要接受鄉鎮人大的隨機監督。此外，還應該將鄉鎮機關公職人員的薪資福利與鄉鎮的綠色GDP掛鉤，具體而言，就是將鄉鎮所有國家機關和企事業單位工作崗位的薪資福利以現有水平為基數換算成鄉鎮綠色GDP的比例，這樣一來，不僅徹底解除個人和單位部門對鄉鎮財政的依附關系，而且將所有公職人員的個人利益與鄉鎮的整體發展緊密聯系起來，構建鄉鎮機關公職人員薪資福利合理增長機制，進而從根本上推動鄉鎮財政透明公開、健康運行。

3、革新議事規則

現行的每年召開一次鄉鎮人大會議的議事規則難以滿足日益增多的需要鄉鎮人大討論和決策的公共事務，可以將現行的每年召開一次鄉鎮人大會議改為每年召開多次人大會議，或者在定期召開鄉鎮人大會議之外增設其他會議形式討論和決定鄉鎮公共事務。現在每年召開一次的鄉鎮人大會議實際上只是履行形式職責，通過一些黨政主要領導干部已經批示的議案，這并沒有充分發揮鄉鎮人大維護人民群眾切身利益和依法監督鄉鎮機關的法定作用。因此，應該結合實際需要，把每年只召開一次的鄉鎮人大會議調整為每年召開多次人大會議，此外，鄉鎮人大代表總數10%的人大代表聯名即可要求鄉鎮人大主席團召開鄉鎮人大會議。只有這樣才能真正落實鄉鎮人大的法定職權，充分發揮鄉鎮人大維護人民群眾切身利益和監督鄉鎮政府的權力機關的作用，才能成為支撐鄉鎮人大治理體系和治理能力現代化的制度平臺。

二、做實鄉鎮人大代表選舉制度

1、做實現行鄉鎮人大代表選舉制度

目前某些地方已經進行了鄉鎮人大代表選舉制度改革試點，并取得了一些實踐經驗，開始出現體制內競爭性選舉的創新形式，促進了鄉鎮人大更充分地履行憲法和法律賦予的國家權力機關的職責，同時，在試點過程中也暴露出許多結構性的問題，已有的試點結果普遍沒有達到改革設計者和人民群眾的預期，因此，很多地方的民眾對現行的改革實踐缺乏參與積極性。就鄉鎮人大代表的傳統產生路徑而言，基本上是鄉鎮黨委和鎮政府主要領導干部醞釀確定鄉鎮人大代表候選人，然后分派到各個單位和選區讓人民群眾投票確認。這種形式化的選舉制度難以產生真正代表人民群眾利益的鄉鎮人大代表，因此民眾缺乏參與鄉鎮人大代表選舉的積極性。鄉鎮人大代表選舉應該廣泛宣傳動員，確保讓每一個擁有選舉權的公民都知曉選民登記的時間和地點，人大代表候選人應該在體育場等可以容納所有選民的地方公開發表競選演說，讓所有選民了解候選人，在此基礎上實行差額選舉，當場唱票、當場公布結果，讓選民親身體驗選舉的真實性，激發選民參與積極性。

2、改革鄉鎮人大代表選舉制度

鄉鎮人大代表選舉制度的改革的歸宿是夯實人大代表的民意基礎和充分發揮人大代表為民做主的作用，有學者提出：“把群眾代表選舉和鄉鎮人大代表的選舉結合起來，既加強了鄉鎮人大，又完善了村民自治、節省了選舉成本，不失為一個一舉幾得的方案。”[2]有學者進一步設想從組織上將村委會與鄉鎮人大銜接起來，“村委會委員原則上應是鄉鎮人大的代表，村委會主任、副主任則是其當然代表，從而將村委會‘巧妙地納入國家權力系統內。”[3]基層群眾自治組織的管理者，即村（居）委會主任，兼任鄉鎮人大代表，這不僅夯實了人大代表的民意基礎并且能充分地發揮人大代表為民做主的作用。《中華人民共和國憲法》第九十七條規定：“縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。”《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。”《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第八條規定：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生;根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。”綜上所述，基層群眾自治組織負責人兼任鄉鎮人大代表很好地解決了鄉鎮人大代表選舉的結構性問題，理順了鄉鎮黨委、鄉鎮人大和人民群眾的權力關系，實現了三者相互制衡和協調發展，是鄉鎮人大代表選舉制度改革的可行性路徑。

三、強化鄉鎮人大代表聯系群眾制度

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“密切人大代表同人民群眾的聯系，健全代表聯絡機制，更好發揮人大代表作用。”[4]這是黨中央為進一步激活人大制度，充分保障人民當家作主而提出的人大制度改革方向，是新形勢下黨對人大代表工作的新要求。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第四條規定：“代表應當與原選區選民或者原選舉單位人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務。”依法充分貫徹落實鄉鎮人大代表聯系群眾制度，是踐行黨的群眾路線和貫徹落實黨的十九屆四中全會精神的著力點，是新形勢下做好鄉鎮人大代表工作的關鍵。人大代表聯系群眾制度是我國人民代表大會制度的重要組成部分，其在長期的實際運行中并沒有充分發揮法律規定的相應作用，根本原因在于現行法律只是規定了聯系群眾是人大代表的職責而沒有對人大代表聯系群眾的具體內容、工作方式和保障機制做出明確的規定。這就導致人大代表聯系群眾制度在實際運行中普遍存在人大代表履職動力不足、組織保障不充分和工作內容不充實的問題，這些問題在鄉鎮人大尤為突出，因此亟需強化鄉鎮人大代表聯系群眾制度加以解決。具體而言，可以從強化代表聯系群眾監督制度、組織制度和工作制度三個方面來強化鄉鎮人大聯系群眾制度。

1、強化人大代表聯系群眾監督制度

一是要充分貫徹落實人民群眾依法直接罷免鄉鎮人大代表的監督制度，增加鄉鎮人大代表依法積極聯系群眾的外在動力。這就要求全面公開鄉鎮人大代表的個人信息，利用鄉鎮人大網站及時更新鄉鎮人大代表履職情況，進一步將民眾直接罷免鄉鎮人大代表的程序簡易化、具體化和規范化，使其簡潔高效地運轉起來。二是要加強對鄉鎮人大代表馬克思主義群眾觀的培訓和考核，增強鄉鎮人大代表聯系群眾的內生動力。鄉鎮人大亟需加強對鄉鎮人大代表群眾觀的培訓和考核，使其充分認識到人民群眾的歷史地位和作用，從而自覺樹立密切聯系群眾的意識;同時加強對鄉鎮人大代表聯系人民群眾的組織策劃、處理問題和撰寫議案能力的培訓，增強其聯系群眾的綜合能力。

2、強化人大代表聯系群眾組織制度

設立鄉鎮人大代表聯絡機構是強化鄉鎮人大代表聯系群眾組織制度的重要舉措，鄉鎮人大代表聯絡機構是鄉鎮人大代表履行聯系群眾職責的組織載體，發揮著為鄉鎮人大代表履行職責提供組織保障的功能。然而，目前我國多數鄉鎮人大還沒有設立人大代表聯絡機構，因此亟需從下列兩個方面推進鄉鎮人大代表聯系群眾組織制度創新：一是設立鄉鎮人大代表聯系群眾辦公室，為鄉鎮人大代表聯系群眾提供組織載體。通過建立鄉鎮人大代表聯絡機構，推動鄉鎮人大代表聯系群眾工作全面鋪開，健全鄉鎮人大代表聯系群眾的組織保障。二是明確規定鄉鎮人大代表聯系群眾辦公室的職責，明確界定其權利和義務。鄉鎮人大主席團要加強對鄉鎮人大代表聯系群眾工作的組織領導，由鄉鎮人大主席或副主席負責鄉鎮人大代表聯系群眾工作。鄉鎮人大主席團每年向鄉鎮人大匯報工作時，要報告鄉鎮人大代表聯系群眾工作的相關內容，切實把鄉鎮人大代表聯系群眾工作納入鄉鎮人大的考核范圍。

3、強化人大代表聯系群眾工作制度

一是要充實鄉鎮人大代表聯系群眾的工作內容。鄉鎮人大代表亟需從深度和廣度兩個方面系統地充實聯系群眾的工作內容，具體而言，鄉鎮人大代表要緊密結合本地經濟社會的發展需要、鄉鎮黨委的重大決策、鄉鎮人大的重要決議、鄉鎮政府的重點工作以及群眾關心的難點問題，確定聯系群眾的工作內容。二是要拓展鄉鎮人大代表聯系群眾的工作方式。繼續深化代表聯系群眾的傳統工作方式，把相關工作方式做深做透，諸如擴大固定聯系群眾的數量、增加接訪和走訪的頻率、豐富座談會的內容、擴大調研范圍等;充分利用新媒體，擴展代表聯系群眾的新工作方式，諸如，充分利用鄉鎮人大網站及時回復群眾的留言信息，積極擴展微博、微信、QQ等即時互動渠道，綜合運用各種工作方式時刻與群眾互動，隨時了解群眾呼聲，多維度聯系群眾。三是要做好鄉鎮人大代表聯系群眾的工作反饋。鄉鎮人大代表在聯系群眾過程中，要將收集到的群眾對于鄉鎮黨委、人大和政府各項工作的要求、意見和建議及時整理和加工為相應的建議和議案，并且通過鄉鎮人大代表聯系群眾辦公室及時向相關部門和組織遞交相關建議和議案，并督促相關部門和組織及時回復和解決相關問題。

【參考文獻】

[1][4] http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm

[2] 蔣政.論鄉鎮人大與村民自治的銜接[J].人大研究，2007.2.

[3] 金太軍，董磊明.村民自治背景下鄉村關系的沖突及其對策[J].中國行政管理，2000.10.

【作者簡介】

蔣 輝（1988—）男，四川岳池人，法學碩士，四川信息職業技術學院講師，主要從事馬克思主義中國化與基層治理研究.

穆曉霞（1988—）女，山西平定人，哲學碩士，四川信息職業技術學院講師，研究方向：中西哲學比較與思想政治教育研究.