堅持和完善“黨對中國特色社會主義法治的領導”之憲法學思考

【摘 要】 文章從法治模式的“地方性”、法學研究的學理性、國家治理體系的實踐性、中國特色社會主義的本質等多角度分析，重點闡明中國特色社會主義法治體系的原創(chuàng)性與時代性。在深入探討“黨的領導”在我國憲法中的法律含義、法律地位的基礎上，總結其“正確、先進、自覺”三大核心特征，明確提出推進“黨的領導”法治化的實現路徑。

【關鍵詞】 法治中國;原創(chuàng)性;黨的領導;黨內法規(guī)

黨的十八大以來，中國法治建設進入了新時期。黨的十八屆三中全會開創(chuàng)性地把“建設法治中國”作為中國法治建設的最高目標，黨的十八屆四中全會按下了建設法治中國的快進鍵，黨的十八屆六中全會明確強調將“依規(guī)治黨與依法治國相結合”，進一步強化了全面依法治國的戰(zhàn)略地位。2019年黨的十九屆四中全會設專章闡述“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”，再次強調堅持三個共同推進、三個一體建設戰(zhàn)略部署，推進法治中國建設。

“法治中國”是一個定位于中國整體的綜合性概念，[1]包含了法治國家、法治政府、法治社會及法治政黨的統(tǒng)籌建設。在建設法治中國的戰(zhàn)略布局中，最終要實現的長遠目標是建成法治國家，其根本路徑在于堅持依法治國基本方略、全面推進依法治國;法治政府則是整體戰(zhàn)略布局中的最重點工程，其建設核心在于規(guī)范和限制政府權力;法治社會作為法治中國的重要組成部分，是法治建設的軟實力，必須大力弘揚社會主義核心價值觀，推進“全民守法”向“全民信法”的轉變，培育堅實的法治文化。作為法治建設的靈魂，堅持黨的領導和建設法治政黨是法治中國健康發(fā)展的根本保障，必須堅持依規(guī)治黨。

黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，[2]是建設法治中國的三大基石之一?！按蠛：叫锌慷媸帧保ㄔO法治中國作為一個系統(tǒng)工程，任務復雜、艱巨，只有緊緊依靠黨總覽全局協(xié)調各方的核心作用，才有可能順利進行，只有充分發(fā)揮黨的領導作用，才能確保法治建設不偏離中國道路。

一、中國特色社會主義法治體系的原創(chuàng)性與時代性

中國特色社會主義法治體系是中國法治建設的“綱”，是國家治理體系的骨干工程。從外延上看，它不僅包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)、軍事、國際等各分領域法治體系，還包括村規(guī)民約、行業(yè)自律、團體規(guī)章等社會規(guī)范體系;中國特色社會主義法治建設既涉及傳統(tǒng)的“立法—執(zhí)法—司法—守法”等環(huán)節(jié)，又覆蓋依法治國與依規(guī)治黨、依法治國與以德治國等多重辯證關系。中國特色社會主義法治體系涵蓋了“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規(guī)體系”五個子系統(tǒng)，既相對獨立又緊密聯(lián)系，相輔相成、缺一不可，共同構成具有鮮明中國特色的法治體系。

從世界范圍看，“規(guī)則之治”、“保障權利”、“權力制約”等原則可謂舉世公認，但法治本身是一種“地方性知識”。[3]綜合對比世界上比較有代表性的法治之路，如英國的“法律至上”法治模式、法國的“公選公決”法治模式、德國的“法治國”法治模式、美國的“憲政分權”法治模式、日本的法治模式和新加坡的威權法治模式，各有優(yōu)劣，它們都是歷經歷史的實踐檢驗、合乎本國國情需要和政治生態(tài)的法治之路。中國特色社會主義法治體系起源、發(fā)展于中國土壤，歷經中國傳統(tǒng)法律文化、革命法制和建設改革實踐的錘煉，是理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新相統(tǒng)一的成果。

從法學研究的角度看，“中國特色社會主義法治體系”的提出和實踐已經突破了傳統(tǒng)的“法”的范疇，[4]新時代的“法”不僅包括傳統(tǒng)意義上的國家法律法規(guī)，還包括黨內法規(guī)，前者劃定了全體中國公民必須遵守的法律底線，后者則對全體中共黨員提出了諸多嚴于國法的紀律要求。

從國家治理體系現代化的實踐看，國家監(jiān)察體制的改革與《監(jiān)察法》的踐行，作為中國獨有的“知識產權”，不僅開辟了有史以來國家權力運行的全新模式，推動了反腐敗斗爭“標本兼治”和執(zhí)政黨自我監(jiān)督路徑的深入和升級，開創(chuàng)了依法治國、依規(guī)治黨一體推進的全新政治局面，為世界民主政治建設貢獻了中國智慧和中國方案，是中國特色社會主義法治體系原創(chuàng)性、科學性、實踐性、創(chuàng)新性的有力證明。

從中國特色社會主義的本質看，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，黨在國家政治制度中的核心地位決定了黨建與國家治理的融合性，決定了全面從嚴治黨與全面依法治國的一致性。提高黨依法治國、依法執(zhí)政的能力，必須堅持全面依法治國與全面從嚴治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進。

二、準確理解“黨的領導”的憲法效力

堅持依法治國首先是依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。黨的領導方式很大程度上就是憲法實施的方式。作為治國安邦的總章程，全面理解“黨的領導”在憲法中的準確含義、法律效力以及在黨內法規(guī)中的具體貫徹落實，既是法學學術研究的重大課題，也是全面推進依法治國與依規(guī)治黨的實踐所需。

1982年憲法在序言中寫入了黨的領導，但如何科學準確地理解立憲時的這一表述并將它具體化，以貫徹落實以黨的領導的方式來實施憲法，是2018年憲法修正案（五）頒行前幾十年都沒有妥善解決的問題。新中國成立后的前三部憲法都以不同的表述方式將“黨的領導”寫入了序言，82憲法制定時在涉及是否要寫黨的領導這個問題上一度產生過重大分歧。1981年憲法第五討論稿及修改稿亦曾多次力圖以明確、清晰的法律術語界定“黨的領導方式”，但鑒于當時特殊的歷史條件和修憲的緊迫性，彭真委員長最終將其表述方式確定為“寫歷史”，[5]即用闡述中國革命歷史的手段來論證中國共產黨獲得執(zhí)政領導地位的合法性來源（憲法序言與正文具有同等法律效力），而領導的內容和方式被淡化回避了。

由于82憲法對“黨的領導”的法律含義規(guī)定得不夠明確不夠深入，多年來在客觀上產生了部分黨組織或個人理解上的偏差和隨意性。[6]一種是錯誤的否定黨的領導，機械地認為黨的領導的合法性只是歷史中形成的，黨不能靠憲法法律獲得永久的領導執(zhí)政地位，這在理論界比較多見。一種是認為憲法中有了這個規(guī)定黨就具有了一勞永逸的領導和執(zhí)政地位，這在實踐中比較多見，并很不適當地用黨的領導來代替和干預國家機關依照憲法法律行使職權，引起所謂黨大法大的紛爭，損害憲法權威。

2018年憲法修正案（五）在保持1982年憲法序言原有的“寫歷史”表述不變的基礎上，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法正文第一條，并與人民民主專政的國體放在一起，明確回答了黨的領導的法律效力以及與此相關的法律地位問題：黨的領導不僅有、而且具有最高法律效力;中國共產黨的領導不僅是歷史形成的，更是由憲法規(guī)定的，是中國特色社會主義根本政治制度的內在要求。憲法和法律的內容與黨的領導是內在一致的，黨的領導必須貫徹到憲法法律制定、實施的全過程、全方面。這是推進黨的領導制度化、法治化的一項最重要舉措。

縱覽中國憲法發(fā)展史，1982年4月22日彭真在全國人大常委會會議上所作的說明是迄今反映82憲法立憲原意的最權威解釋。即“黨的領導，最根本、最主要的是靠黨的思想政治領導的正確，靠黨的路線方針政策的正確;靠黨和人民群眾的密切聯(lián)系和反映最大多數人民的利益;靠廣大黨員的帶頭和模范作用”。[7]在此我們將其概括為三個核心詞——“正確、先進、自覺”。黨不僅因其“正確性、先進性”領導人民制定憲法法律，也同時因其“高度自覺性”必須在憲法和法律范圍內活動。這個高度自覺，是對全黨提出的政治道德要求，是全黨的政治自覺?！包h的領導”所蘊含的正確性、先進性、自覺性，與“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一”的內在統(tǒng)一。

三、全面推進“黨的領導”的制度化、法治化

黨的領導與憲法法律的內在統(tǒng)一，不是靜態(tài)的憲法條文，也不僅僅體現在黨對全面依法治國戰(zhàn)略上、道路上的領導，而必須在法治建設中有實實在在的抓手，必須具體體現為黨對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等環(huán)節(jié)的集中統(tǒng)一領導和對法治改革的統(tǒng)籌推進，實現“三統(tǒng)一”、“四善于”。尤其“四善于”涉及黨領導憲法實施的命脈，實踐中處理不好，“善于”就可能變成“不善于”，就會給人以黨凌駕于憲法之上的感覺。

堅持和加強黨對全面依法治國的領導，同時堅持全面從嚴治黨，是理解“黨的領導”的關鍵，是提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力的內在要求。在準確理解“黨的領導”憲法含義的前提下，如何保證“黨的領導”貫徹落實，就必須通過黨內法規(guī)來加以具體化，將黨的領導的各類事項制度化、規(guī)范化。用黨內法規(guī)的方式，將憲法序言和總綱中黨的領導變成“四善于”的具體制度和規(guī)范，是保證黨成功領導憲法法律實施的根本性措施。

1、黨內法規(guī)與憲法中的“黨的領導”條款直接對接，將能一攬子解決憲法中“黨的領導”在釋義與落實方面長期缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性的現實問題

黨內法規(guī)抓住了實施憲法中“黨的領導”的關鍵問題，比如密切聯(lián)系群眾、加強自身思想政治建設、規(guī)范和完善地方黨委工作制度、加強對黨員干部管理制度等，就是實施2018年憲法修改后正文中有關黨的領導規(guī)定的一系列重要、具體的制度，是對“正確、先進、自覺”的細化。

2、黨內法規(guī)的完善，有助于解決諸多重大事項不能或者不宜在憲法法律中進行規(guī)定的的立法難題

例如“黨的領導”中有很多內容涉及政黨自身建設問題，不適宜由憲法和法律予以規(guī)定，只有用黨內法規(guī)的形式規(guī)定下來，使黨的組織與國家機構合理、準確區(qū)分。同時將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，也是再次強調黨內法規(guī)必須符合合憲性原則和“憲法至上、黨章為本”精神，確保依法治國、依法執(zhí)政有機結合，助推實現國家治理體系和國家治理能力現代化。

【參考文獻】

[1][2] 李林，莫紀宏.全面依法治國，建設法治中國[M].中國社會科學出版社，2019.

[3] 馮玉軍.中國法治的道路與特色[M].中國社會科學出版社，2017.

[4] 秦強.以黨內法規(guī)扎緊制度籠子[M].人民日報出版社，2019.

[5][6][7] 劉松山.健全憲法實施和監(jiān)督制度若干重大問題研究[M].中國人民大學出版社，2019.

【作者簡介】

李曉瑜（1981—）女，河南林州人，中共鄭州市委黨校法學教研部講師，主要研究方向：憲政法學、刑法學.