電視問政與城市治理能力提升研究

【摘 要】 本文以西安市《問政時刻》為例，分析了西安市電視問政之于城市治理能力提升的成效，探討了西安市電視問政之于城市治理能力提升的困境，提出進一步完善電視問政、提升城市治理能力的對策建議：培育公共精神，提升政府回應能力;完善參與對象，提升政府服務能力;健全監督機制，提升政府監管能力。

【關鍵詞】 電視問政;城市治理能力提升;問政時刻

一、問題的提出

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標。投射到城市，即推進從城市管理向治理的轉型升級。城市，必不可少地成為國家治理體系和治理能力現代化的重要構成部分。同時，隨著新媒體時代的迅猛發展，作為治庸問責與改善民生的重要平臺，電視問政應運而生，受到社會的廣泛關注和熱議。

西安市電視問政節目從2016年4月開始，目前已經播出32期，在改進政府工作作風、處理市民生活難題等方面發揮了重要作用，但現階段也遇到了一些發展瓶頸。基于此，本文以西安市電視問政為突破口，探討以下三個問題：一是電視問政發揮了什么作用？二是西安市電視問政之于城市治理能力提升的困境有哪些？三是提出以電視問政為契機提升城市治理能力的對策建議。

二、西安市電視問政之于城市治理能力提升的成效

《問政時刻》是由西安市政府和西安廣播電視臺聯合主辦的大型時政欄目，于2016年4月8日開始播出，時間固定在每月8號晚8點。節目圍繞西安市民在平常生活中普遍關注的熱點、難點問題，對相關責任部門進行問責監督。以“聽民聲，及時回應群眾訴求;察民意，主動接受群眾監督;促整改，建立長效機制”為形式，構建黨政、市民、媒體“三位一體”和黨政界、知識界、行業企業界、媒體界“四界聯動”交流溝通協商平臺，成為探索城市共治共管、共建共享的重要載體。[1]

1、豐富公民政治參與的形式，激發市民參與城市治理的熱情

電視問政的出現在一定程度上顛覆了傳統公民參政議政方式的封閉性和有限性，拓寬了公眾政治參與的途徑和渠道，促進政府的權力在“陽光”下運行，方便市民表達意見、參政議政。不可否認，傳統的公民政治參與方式在表達意見、拓寬渠道等方面具有重要意義，但解決的問題仍然有限。西安市《問政時刻》通過市民反映的突出問題，以錄像視頻的形式表達出來，節目現場通過與政府官員面對面互動的方式獲得最廣泛地認知。由此，市民可以更加直觀的理解社會問題和政府對社會的管理，是一大創新。

2、提升政府的工作效能，增強了政府公信力

公眾和媒體通過輿論的力量，將政府在公共政策執行、履行社會管理、開展公共服務過程當中出現的偏差和失誤向全社會公眾予以通報，倒逼相關部門快速做出問題的整改措施，拿出應對意見。從圖2可以看出，西安市《問政時刻》自開播以來，問責人數呈逐年增多，說明針對曝光問題，政府部門的問責力度也不斷加強。西安市的首場電視問政于2016年4月8日晚在西安電視臺現場直播后，引起了各界的認識和關注，當晚就有數百萬的觀眾，首期收視率高出頻道同時段平均收視率的4倍。

3、增進市民對城市問題的理解，加強了官民的互動互信

2018年，西安市《問政時刻》共進行了11場電視直播，曝光問題數115個，事后問責相關責任人549名，收視份額創新高，其中觀看直播的總人數達900多萬人。在節目直播過程中，市民群眾通過西安網專屬網頁、西安網新浪微博、撥打熱線電話、“長安號”微信公眾號等進行場外提問，同時還通過“無限西安”APP方式參與場外表決投票。另外，西安網專屬網頁還開辟了“我來提問”、“網絡調查”、“網絡投票”等板塊，方便市民在觀看直播的同時，積極參與到對熱點問題的回應和測評中來。這些問政參與方式與新媒體的連接，通過網友常用的微信、微博等軟件，進行形式的創新，拓寬了市民政治參與的渠道和形式，更加便捷地了解政府的工作部署和動態，使得市民更加成熟理性地看待政府的施政方針和治理理念，促進了官民互動互信，增強政府公信力。

三、西安市電視問政之于城市治理能力提升的困境

西安市委、市政府勇于革新傳統治理方式，以電視問政為平臺，引導市民積極參與城市治理，促進政府職能轉變。盡管問政取得了一定實效，但是節目開展四年來，也逐漸暴露出一些問題和困境，限制了電視問政的作用發揮，距離政府達到善治的目標還比較遠。

1、問政內容缺乏公共性，城市治理資源協調整合難

西安市電視問政的每一期節目都需要大量的前期準備，會投入大量的人力物力和財力，包括公共議題的選定、視頻短片的拍攝、參政代表的報名產生等，然而盡管如此，電視問政曝光的問題還是與市民的公共需求存在差距。

一方面，問政內容公共性不足，曝光的問題上升不到公共問題層面。圖2可以看出西安市《問政時刻》曝光的問題基本上可以歸納為醫療教育、工業化水平、交通秩序等11大類，在各自領域內曝光的一些公共議題，如老舊小區改造難問題、工業廢棄物排放問題、教育領域小升初問題等，經由電視問政環節的問詢和報道后，政府層面進行專項整治并制定出臺相關法律規定，最后以點帶面，將規定范圍擴大到整個行業。[2]然而，節目中播出的一些社會問題和現象往往只是冰山一角，主要原因就是受電視節目的能力和局限性，不可避免地存在選擇議題時放大了特定群體的訴求和個體利益的問題。同時，為了提高收視率，電視臺不得不選擇一些群眾呼聲高、社會關切熱烈的話題進行轉播，這樣的結果是可能限制了某些領域的問題的關注度。因此，要將曝光的問題上升到公共層面更大限度地符合公共利益，只有政府積極引導公眾的選擇范圍，只有問題真正進入了政策程序，清除制度和體制機制性障礙，城市發展中出現的各類問題才能得到切實解決。

另一方面，問政內容不能充分體現社會總體利益最大化的價值取向。從《問政時刻》的節目參與者來看，公眾的實際參與率比較低，他們普遍上都是通過觀看節目曝光的視頻錄像，聽取相關政府負責人的解釋后對整個政府施政行為進行打分。從一定意義上來說，整體的參與過程還是在政府主導下進行的。在明確了政府責任、獲得了政府承諾后，需要進行整改的政策制定，正如前面分析的一樣，造成問題的相關利益主體缺失，使得最終制定的決策缺乏共同利益主體的訴求，因而出臺的政策不可避免地存在盲目性和非科學性，難以有效解決公共問題。因此，政府要在現場傾聽多方利益群體的聲音，既要考慮整體利益、長遠利益，又不能忽視局部利益。

2、問政方式參與性不足，城市治理多元主體協同難

一方面，相關主體參與的深度不夠，公民參與城市治理的層次還比較淺。從現場發言情況來看，問政代表團中的人大代表和政協委員發言比較活躍，發言質量較高，能夠提出高質量的建議。然而，其他的市民代表在臺上充當“看客”的角色，只負責履行舉“哭臉”或“笑臉”牌的職責，全程無發言，更不能提供具有建設性、前瞻性的建議意見。從決策建議的有效性來看，每期直播都會邀請到來自西安各大高校、科研院所的社會科學專業的專家學者們參與直播問政，針對相關質詢和官員答疑進行提問和點評，但是從某種程度上來說，他們的點評更多的是從學理的角度進行分析、歸納和總結，所提出的建議缺乏實踐經驗的驗證，實際操作性不強，使得問政代表的專業性和代表性大打折扣。

另一方面，相關主體參與的廣度不夠，多元主體“共治”局面難以構建。從當前的電視問政來看，公共事務治理的廣泛性還遠遠不夠，如電視問政曝光的問題：打通斷頭路問題、違規排污企業專項整治問題、假冒偽劣商品制造者等都屬于問題制造者，作為當事人的他們理應出現在問政直播大廳，接受問詢和發言。然而根據電視問政節目安排，這些被視為“問題制造者”的群體并沒有被安排在直播現場，而是應然地呈現曝光問題，就出現問題情況對相關政府部門進行問責監督。同時，節目主持人對話語權的過分掌控限制了公眾問政，主持人過多參與問責質詢，不把話題拋回公眾，就會剝奪公眾問政的機會。

3、問政程序反饋受局限，城市綜合治理能力提升難

問政結束后，政府有必要及時向市民公開問題整改情況，對政府施政情況進行通報，這是保障公民知情權的需要。同時，評價、反饋也是電視問政管理程序中的重要環節。然而，在這些方面西安市電視問政存在以下問題：

一方面，沒有專門的渠道和程序獲知問題整改落實情況。西安電視問政上，問政曝光問題的處理進度流轉到了哪個環節、是否被擱置、處理過程中是否遇到阻礙或引發出新的問題，這些進程中各個環節監控幾乎是一片空白，無處查詢。盡管在本期電視問政結束后，可以從下一期直播中了解曝光問題處理數目統計和問責人數，但是獲取的信息并不完全，對問題整改的每一個環節進行監督尚未納入制度性保障中。相關部門應該開發出專門的網站對事后問題整改的流程和環節進行公示、說明，有利于市民群眾從宏觀上、整體上把握。根據圖3網絡民意調查，存在24.6%的公眾對于電視問政節目存在質疑態度。

另一方面，相關利益主體沒有建立一條可以在治理行動后對政府政策執行質量進行評價反饋的渠道。評價反饋是提高政府工作效率的中心環節，公眾的需求能否得到滿足，是否實現了公共利益最大化，最有發言權的還是廣大人民群眾。所以，有必要在問政結束后建立一套更為精準和人性化的評價反饋機制，對政府在施政過程當中存在的問題進行評價監督，提出行之有效的對策建議。通過建立約束機制，約束政府的越位行為;建立監察機制，對政府的不作為行為進行監督問責。

四、進一步完善電視問政、提升城市治理能力的思考

表層的治理很難達到治理現代化水平，電視問政節目必須立足于提升政府治理績效。只有切實推進政府職能轉變，努力提升政府治理水平，才能完善電視問政，實現城市善治目標。

1、培育公共精神，提升政府回應能力

伴隨著城鎮化進程的加快，更多的人口涌入城市，城市的發展達到一個空前程度，各種治理問題也涌現出來，需要能夠在原有治理的基礎上，培育公民良好心態和精神風貌，即“公共精神”的塑造。培育公共精神、實現公共治理，需要從以下三個方面著手：

一是以電視問政為平臺，對問政中暴露出來的公務員工作中出現的“慵懶散慢虛”“為官不為”等作風問題以法律的形式進行監督，積極回應市民關切的問題，做好后續整改工作，及時反饋整改進度和結果，塑正良好的工作風氣。二是完善電視問政選題機制，將真正具有公共性的治理事務納入公共討論與對話中，最大限度地擴展公共問題的廣度和深度。可以以電視問政為契機，在廣大基層社區舉辦一系列問政活動，將電視問政的范圍延伸至基層，獲取基層廣大群眾的支持和認，同時向市民傳輸公共理性知識和價值判斷，幫助各利益主體正確認識自身權利與責任，發揮多元主體參與政治的內生動力。三是以電視問政引發的大討論為契機創建公共領域，將非政府組織等一些具有自主性的現代公民社會社群組織納入城市治理體系中。既要充分發揮政府的引導、統籌作用，該由政府負責的，要當仁不讓，切實做好，不能缺位、錯位;不該由政府直接插手的，決不能大包大攬，要支持社會組織和市民群眾大顯身手，自己解決。同時，要堅持依法治理，按規則辦事，強化道德約束，規范社會行為，協調各種關系。[3]

2、完善參與對象，提升政府服務能力

公民參與是現代公共管理的重要特征，也是衡量政府治理水平高低的重要尺度。最大限度地調動所有利益相關者共同參與、協同行動的社會治理過程，形成社會良性互動、協同治理的善治局面，[4]需要從以下三個方面著手：

一是提升問政主體的綜合素質。問政主體素質能力高低影響節目質量的好壞，之前的節目為了提高公正性，對于報名參與的民眾并沒有過多的要求，只要報名，就可以到現場參加節目，對官員提出問題，這就導致了因問政主體素質不高造成的節目冷場、跑題的現象。因此，提升問政主體的綜合素質，就需要對節目觀眾素質做出一定的要求，從文化程度、社會經驗等多方面進行篩選，挑選素質相對較高，可以客觀理性思考提出問題的公眾到現場參加問政，杜絕因個人利益和喜好置節目于不顧的現象。二是提升問政節目主持人對現場的操控能力。主持人在節目中代表媒體掌握問政的主動權，他們按照預先設定的程序引導問政的進程，分配表達時間，實現節目意圖。這就要求主持人除了要有過硬的政治素質和媒體素養之外，對行政方面知識的了解也需納入主持人評選的范圍內，既要在提問時表現出技巧、深度，快速找出問題的癥結和解決的途徑，又要在突發情況時有手段、有魄力地加以調控，避免因矛盾激化而帶來負面效應。[5]三是拓展問政客體對象范圍。電視問政節目的最終目的并不是讓政府官員“紅臉出汗”，而是要真正解決困擾百姓生活的現實問題。這些實際問題在具體執行過程中“一把手”只是發號施令者，直接接觸政策執行的情況并不多，因而在面對公眾質詢中可能在現場不能給與公眾滿意的答復，所以也需要具體執行的分管領導和工作人員參加給與從旁解釋、答疑。

3、健全監督機制，提升政府監管能力

電視問政只是權力公開運行的一個途徑，若想真正做到約束權力、規范權力、扎緊制度的籠子，還需要建立健全與電視問政相配套的體制機制，才能實實在在解決問題。[6]

一是健全行政問責機制。只有建立健全行政問責機制，才能保證政府在面對公民的訴求及意見時快速作出反應，并制定出相應的治理和服務措施，積極回應市民在日常生活中遇到的難題。電視問政的最終目的不是“紅臉出汗”，也不是說得到了政府官員的表態和承諾就告一段落，最重要的還是要看問題能否得到解決、相關責任人是否被追責、群眾對于整改結果是否滿意。二是建立長效追蹤機制。在節目現場曝光的問題都極具震撼力和視覺沖擊效果，使得官員“紅臉出汗”，在現場對領導和公眾做出整改承諾，確定整改措施和整改時限。針對這些承諾，目前電視問政只是在下期節目開播前五分鐘對結果進行通報，缺乏長效追蹤機制，應當不定期對之前曝光的問題進行“回頭看”，通過采訪或暗訪的形式進行二次曝光，促進節目內容和監督機制的完善，防止官員開“空頭支票”或為了應付下期節目虛假整改。

【注 釋】

[1] 汪迎忠.協商式電視問政與城市治理能力提升——以杭州文廣集團《我們圓桌會》為例[J].中國廣播電視學刊，2018（08）111-115.

[2] 新浪網.聚焦西安電視問政《問政時刻》工作作風轉變進行時[EB/OL].https：//k.sina.cn/article_2618630987_9c15234b0270069qf.html？http=fromhttp&subch=onews.

[3] 約翰·克萊頓·托馬斯.孫柏瑛譯.公共決策中的公民參與[M].中國人民大學出版社，2003.128.

[4] 燕繼榮.協同治理：社會管理創新之道—基于國家與社會關系的理論思考[J].中國行政管，2013（2）22-26.

[5] 李立景.傳媒化協同治理模式——基于社會治理框架下的媒介形態分析[J].寧夏社會科學，2018（03）218-226.

[6] 呂德文.運用公開監督重塑治理生態[J].中國黨政干部論壇，2019（03）86-87.

【參考文獻】

[1] 俞可平. 中國公民社會的興起及其對治理的變遷[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

[2] 楊斌艷.全民動員：媒體參與國家治理的經驗和根基[J].青年記者，2019（30）26-27.

[3] 陽春花.國家治理現代化視角下媒體參與公共政策治理研究[J].廣西社會科學，2019（09）38-43.

[4] 西安網[EB/OL].http：//ask.xiancity.cn/.

【作者簡介】賈欣（1993—）女，陜西渭南人，碩士，中共西安市委黨校管理教研部教師，研究方向：社會治理.