合作治理的淵源及適用性問題研究

何元皓

摘要：后工業(yè)化時(shí)代的人類社會(huì)面臨著高度復(fù)雜性與高度不確定性的難題，在此背景下公共治理理論從傳統(tǒng)的政府統(tǒng)制，逐漸走向以民主與參與為特征的參與治理、社會(huì)自治，但這兩種理論由于受制于傳統(tǒng)治理模式的系統(tǒng)慣性與原有路徑依賴，難以運(yùn)用于實(shí)際之中，于是合作治理模式應(yīng)運(yùn)而生。然而合作治理模式在范圍上存在適用性制問題，在實(shí)際中出現(xiàn)多重困境，在此對(duì)合作治理模式現(xiàn)實(shí)案例進(jìn)行解讀，以分析合作治理面臨的多重困境何在，并對(duì)適用性困境提出相關(guān)重建性對(duì)策。

關(guān)鍵詞：合作治理 公共治理 治理模式

中圖分類號(hào)：D922.182? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2020）10-0035-03

合作治理模式為公共利益的達(dá)成提供了一條新思路，但在具體實(shí)踐過程中仍面臨著社會(huì)失靈、公共利益難以達(dá)成統(tǒng)一方向、各主體合作能力不足等多重困境的威脅。從當(dāng)前情形看來，公共治理走向合作與協(xié)商是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過程，在這一過程中仍需社會(huì)多方力量的共同推動(dòng)，以促成政府、社會(huì)組織、社區(qū)、公民社會(huì)等主體在合作治理過程中合作能力的提升，以求對(duì)公共治理的促進(jìn)作用。

一、社會(huì)淵源：后工業(yè)化時(shí)代的復(fù)雜性與不確定性

自20世紀(jì)80年代開始，人類社會(huì)開始呈現(xiàn)出受高度復(fù)雜性與高度不確定性支配的情形。社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性因素的增長(zhǎng)已經(jīng)把人類引向了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，這些風(fēng)險(xiǎn)以各種“危機(jī)事件”的形式顯露出來[1]。當(dāng)前聚焦于后工業(yè)時(shí)代的相關(guān)治理視角主要有三類：一是以吉登斯為代表，認(rèn)為現(xiàn)代性社會(huì)充分理性化所帶來的結(jié)果，就是理性控制帶來的意外性后果，即充分發(fā)達(dá)的高科技和理性的分工協(xié)作，對(duì)本體安全而言仍然具有高度的不確定性[2]。二是以烏爾里希·貝克為代表，認(rèn)為隨著全球化的進(jìn)程，各種不同傳統(tǒng)背景的文化交流和社會(huì)流動(dòng)帶來了全球性的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展只有有了全球協(xié)作和合作的需要，才能預(yù)防和控制這種高度風(fēng)險(xiǎn)[3]。三是以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表，通過對(duì)全球各地區(qū)多元治理進(jìn)行實(shí)證研究、分析，提出復(fù)雜性與不確定性情況下的社會(huì)需要多元參與，以到達(dá)有效民主的治理[4]。

以上三種視角都將對(duì)治理模式的思考指向了社會(huì)多元主體之間的“合作”，但由于原有工業(yè)時(shí)代治理模式的“路徑依賴”與“系統(tǒng)慣性”仍然存在[5]，在探索新治理模式的歷程中，涌現(xiàn)出了三種既有邏輯關(guān)聯(lián)又截然不同的社會(huì)治理模式：參與治理、社會(huì)自治與合作治理。

二、理論淵源：公共治理的三種模式

1.參與治理：工業(yè)時(shí)代的“補(bǔ)丁”

參與治理的核心意味可以追溯到對(duì)國家權(quán)力來源于歸屬的思考。密爾認(rèn)為，最好的政府形式是主權(quán)或作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于整個(gè)集體的政府，而公民不僅對(duì)該最終主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，而且至多是有時(shí)被要求實(shí)際上參加政府，親自擔(dān)任公共職務(wù)[6]。早期的參與治理理論受制于工業(yè)化時(shí)代代議制政府的思維方式，這種邏輯能最有效地集中意見以促成社會(huì)效率的達(dá)到，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)起“全能型政府”的治理模式，即有效率地集中全社會(huì)的一致性到政府這一單一主體，再由此單一主體管理、控制社會(huì)運(yùn)行的眾多方面。雖然法默爾將參與治理視為一種權(quán)力再分配的過程[7]，但參與治理在本質(zhì)上并未脫離工業(yè)化時(shí)代的“工具理性”[8]，權(quán)力分配這一過程的支配者仍舊是具有“排他性”的國家，而參與治理只是為“行政國家”為了工業(yè)時(shí)代的延續(xù)打上后工業(yè)時(shí)代色彩的補(bǔ)丁。

2.社會(huì)自治：浪漫主義與政府邊緣化

20世紀(jì)后期以來，隨著“第三部門”的不斷涌現(xiàn)，“政府失靈”帶來的對(duì)政府管理模式的普遍失望，使社會(huì)自治理論應(yīng)運(yùn)而生。社會(huì)自治模式是基于社會(huì)組織多元主體的共同利益，采用一定的市場(chǎng)化或非市場(chǎng)化的方式對(duì)社區(qū)或社群進(jìn)行治理。這種治理模式在理論上是基于個(gè)體的獨(dú)立性與個(gè)人理性下共同意見的達(dá)成[9]。社會(huì)自治模式在理論上是極具浪漫色彩的，這種浪漫色彩的背后則是對(duì)國家、政府力量的邊緣化。這種治理模式在從理論到實(shí)踐的落地過程，由于直接受到原有治理模式的路徑依賴與系統(tǒng)慣性的作用而難以成功。在社會(huì)自治在中國社區(qū)的實(shí)踐受到政治界與學(xué)界的高度關(guān)注，但較為成功的農(nóng)村基層自治模式，卻是基于農(nóng)業(yè)時(shí)代的傳統(tǒng)禮俗制度、超社會(huì)資本等達(dá)成的[10]。但在城市中，禮俗關(guān)系的式微、社會(huì)生活的個(gè)體化、利益主體訴求的多元化、社會(huì)問題的社區(qū)化等問題凸顯[11]。中國看似成功的社區(qū)自治模式在后工業(yè)化背景下所面臨的資源再分配能力、動(dòng)員能力、整合能力、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力等方面的缺陷，現(xiàn)實(shí)性地呼喚著治理體系的現(xiàn)代變革。

3.合作治理：公共治理的新思路

合作治理的理論來源，是對(duì)參與治理與社會(huì)自治理論的“揚(yáng)棄”。由于參與治理模式對(duì)原有工業(yè)化邏輯的依賴，參與治理無法擺脫政府“統(tǒng)制型”管理的系統(tǒng)慣性，通過民主決策的方式難以使政府真實(shí)地表達(dá)公民社會(huì)與其他社會(huì)組織的利益;而存在于參與式?jīng)Q策過程中的權(quán)力運(yùn)作，既空耗官僚體系的精力，又使參與治理陷入政治游戲的怪圈——公民、官僚與政治家都受到特殊利益的支配，公共利益難以真正推動(dòng)參與治理的達(dá)成。而社會(huì)自治過于理想化的愿景在現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。公共利益難以從根本上成為公民、社會(huì)組織自治的動(dòng)力，社會(huì)組織在自治的過程中所采用的市場(chǎng)手段，從理論上講是受制于特殊利益的。并且，社會(huì)自治在邊界問題與主權(quán)問題方面含糊不清，個(gè)人意志與理性在這些條件下難以達(dá)成共識(shí)，從而推動(dòng)社會(huì)走向自治。

而隨著20世紀(jì)90年代政府對(duì)信息來源的擴(kuò)大、公民社會(huì)的擴(kuò)大、社會(huì)多主體的涌現(xiàn)、第三部門的增長(zhǎng)，合作逐漸成為社會(huì)各方解決社會(huì)復(fù)雜性、不確定性問題的共識(shí)。安塞與蓋什對(duì)合作理論作出了經(jīng)典定義：“一個(gè)或多個(gè)公共部門和非政府部門一起參與正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、審議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務(wù)與資產(chǎn)的治理安排。”[12]總而言之，西方眾多學(xué)者提出的有關(guān)合作治理的觀點(diǎn)有三個(gè)共同點(diǎn)：第一，合作治理有一個(gè)集體的、平等的決策過程，每個(gè)參與者都有作出集體決策的實(shí)質(zhì)權(quán)力和反應(yīng)器價(jià)值取向的機(jī)會(huì);第二，合作治理傾向于協(xié)商的手段，平等討論、相互理解;第三，合作治理以共識(shí)為導(dǎo)向形成合作網(wǎng)絡(luò)。

三、合作治理模式的適用性困境分析

1.范圍上的適用性：中國社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型

合作治理模式雖然在理論上是對(duì)已有治理理論的總結(jié)與揚(yáng)棄，但就適用性而言，合作治理模式的特性決定了其適用性上的層次性特征。合作治理模式因具有主體參與、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化、權(quán)力平等化、對(duì)協(xié)商的重視等特征，決定了合作治理目前只能在城市社區(qū)治理方面推行。受制于原有國家治理系統(tǒng)的路徑依賴，在中觀的地區(qū)治理與宏觀的國家、全球治理當(dāng)中，主權(quán)的代表者——國家，依然充當(dāng)著治理的主體。同時(shí)，合作治理模式的現(xiàn)實(shí)背景在于市場(chǎng)失靈與政府失靈的狀況，而在微觀視野之外的層次，公共資源的生產(chǎn)與配置，依然依靠政府本位的宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制。而城市社區(qū)治理的層次，既滿足了脫離政府本位到“他在性”[13]的條件，又有強(qiáng)大的公民社會(huì)作為合作治理的基礎(chǔ)，這使治理能在較大程度上脫離禮俗制度的干擾。在城市社區(qū)治理中，原子化的個(gè)體需求之間的差異性與自我中心化而存在著較多的沖突與競(jìng)爭(zhēng)，因此更多地涉及對(duì)法治模式的依賴。法治模式是對(duì)政府社會(huì)行為的規(guī)定與規(guī)范，順應(yīng)法治模式的邏輯路徑，也為合作治理提供了一種設(shè)想與支持[14]。

我國城市社區(qū)治理模式長(zhǎng)期以來呈現(xiàn)出“單一核心”的狀況，保留了新中國成立至改革開放以來的“計(jì)劃型”與“全能政府”的特征。改革開放后，隨著我國社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)自我管理的主動(dòng)性與積極性提升，國家對(duì)城市社區(qū)的管理模式由控制向合作式的新模式轉(zhuǎn)變。有學(xué)者將這種轉(zhuǎn)變稱為“行政吸納社會(huì)狀態(tài)”，認(rèn)為其特征是控制與功能替代并存;有學(xué)者認(rèn)為國家與社會(huì)的關(guān)系處在“行政吸納服務(wù)狀態(tài)”，表現(xiàn)出“支持”與“配合”的特征[15]。總而言之，國家在基層社區(qū)的管理之中，“大家長(zhǎng)”的角色發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，開啟了“基礎(chǔ)社區(qū)居民自治”的歷程，基礎(chǔ)社區(qū)居民自治是對(duì)參與治理與民主邏輯的回應(yīng)。并且，隨著國家現(xiàn)代化程度的提高與社會(huì)問題的復(fù)雜化、不確定化傾向的加強(qiáng)，我國城市社區(qū)治理開始從民主參與與自治走向多元主體協(xié)商共治，顯露出“一核多元”的合作治理傾向。

這套治理機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行過程中存在著公民參與熱情難以調(diào)動(dòng)、居民委員會(huì)人浮于事、民主決議流于表面等問題。而同時(shí)隨著物業(yè)公司的普遍化、業(yè)主委員會(huì)的成立、物流業(yè)的飛速發(fā)展等，原有的居民委員會(huì)所固有的行政式思維難以滿足城市社區(qū)中新生利益主體的訴求，新的社區(qū)治理模式應(yīng)運(yùn)而生。

2.實(shí)際效力上的適用性：多重困境

我國社區(qū)合作治理模式采用“政社合作”的形式進(jìn)行，即政府和社會(huì)組織基于協(xié)商達(dá)成的共同公共目標(biāo)而建立和維護(hù)的相互依賴關(guān)系;其主要特征包括：第一，政社合作的主體為政府部門與社會(huì)組織，是跨越公共與社會(huì)組織邊界的雙主體或多主體合作形態(tài)，各合作方是相互獨(dú)立的;第二，政社合作基于政社對(duì)公共目標(biāo)的正式或非正式的認(rèn)同和承諾;第三，政社合作是相互的依存關(guān)系，這種相互依存存在不同的方式、條件、期限和程度[16]。雖然政社合作為合作治理模式的推行提供了新的嘗試，但現(xiàn)有的政社合作模式仍然面臨著以下問題：

第一，社會(huì)失靈問題。龐大的人口基數(shù)、道德不齊性問題、治理面的廣泛性，一方面呼喚著合作治理模式，另一方面又對(duì)合作治理模式構(gòu)成挑戰(zhàn)。

第二，公共利益難以達(dá)成。企業(yè)與政府在合作的過程中受制于市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)失靈導(dǎo)致企業(yè)難以就公共利益作出及時(shí)反應(yīng)。

第三，合作能力的缺乏。政府與社會(huì)組織的合作、溝通與協(xié)商過程停留在簡(jiǎn)單層面，而未實(shí)現(xiàn)深度與廣度相融合的具體治理效果，并沒有相配套的措施加以完善。

第四，“專業(yè)性”未能在合作中實(shí)現(xiàn)主體間流通。政策制定缺乏專業(yè)性，而專業(yè)性知識(shí)掌握在企業(yè)手中，這一方面成為合作治理產(chǎn)生的需求所在，另一方面受制于合作能力的缺乏。

四、解決適用性困境的對(duì)策

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜且高度不確定的公共事務(wù)，合作治理模式在范圍上的適用性問題、現(xiàn)實(shí)情況下合作治理模式面臨著的多重困境，在此針對(duì)合作治理模式的理論著眼點(diǎn)與實(shí)際需求，提出以下重建性對(duì)策：

1.重建“社區(qū)—地方”治理秩序

合作治理模式適用性范圍問題的根本，在于現(xiàn)代社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)地方秩序的打破與吸納，使社區(qū)的地方秩序并入以知識(shí)和技術(shù)分配為基礎(chǔ)的管理制度這一靜態(tài)社區(qū)系統(tǒng)之中。而隨著社會(huì)變遷，現(xiàn)有的社區(qū)管理系統(tǒng)難以應(yīng)付社區(qū)中事物復(fù)雜性、主體多元化、利益多向性等實(shí)際問題。因此對(duì)社區(qū)地方秩序的重建是合作治理模式的題中之意。這種重建應(yīng)當(dāng)主要涉及地方社區(qū)社群的價(jià)值、文化等精神層面的重建。這是由于對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)成就的幻想的遺存，與工業(yè)時(shí)代對(duì)精神、價(jià)值與文化的關(guān)注匱乏造成的。在面臨政府管理失靈、經(jīng)濟(jì)問題等困境時(shí)，利用合作治理模式通過對(duì)社區(qū)教育的重建促成社區(qū)精神秩序的重建，推動(dòng)社區(qū)治理的發(fā)展，在同樣面對(duì)治理困境的當(dāng)今中國，對(duì)精神秩序的重建對(duì)合作治理而言依舊有著重要的現(xiàn)實(shí)意義[17]。

2.合作治理模式的權(quán)變建構(gòu)

現(xiàn)代社會(huì)的主要特征在于組織性，而組織性的基礎(chǔ)在于對(duì)公共事務(wù)的專業(yè)性、精準(zhǔn)性應(yīng)對(duì)，據(jù)此有學(xué)者提出“專業(yè)主導(dǎo)式合作治理”[18]與“互嵌式共治”[19]的思路。而現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性與不確定性，要求合作治理應(yīng)當(dāng)基于公共事務(wù)屬性的不同，在權(quán)變的基礎(chǔ)上對(duì)合作治理的形態(tài)作出建構(gòu)，如根據(jù)合作的主體與決定性條件對(duì)合作治理模式的以下劃分：人際網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)式合作、財(cái)政資源主導(dǎo)式合作、政策資源主導(dǎo)式合作、專業(yè)主導(dǎo)式合作等。

因此，根據(jù)公共事物的內(nèi)在屬性，就主導(dǎo)合作的主體、決定性資源、涉及方面等因素建構(gòu)合作模式成為實(shí)際的必要。例如，在公共建設(shè)事務(wù)中，起決定性作用的因素在于服務(wù)性的凸顯，故政府應(yīng)當(dāng)占據(jù)合作的主導(dǎo)地位，可通過行政手段介入其中。而在專業(yè)性方面可采用市場(chǎng)機(jī)制吸納專業(yè)人才、知識(shí)與技術(shù)。在合作手段的選擇上同樣也應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實(shí)際情況，決定市場(chǎng)、行政、協(xié)商等手段運(yùn)用的比例，治理制度的安排，以及合作多方裁量權(quán)的比例等實(shí)際問題。

3.政府定位的重建

政府在合作治理模式的推廣運(yùn)用之中，往往充當(dāng)主導(dǎo)者與組織者的角色。為適應(yīng)后工業(yè)時(shí)代公共治理高度復(fù)雜性、不確定性的新情境，以及平衡政府與社會(huì)組織之間的權(quán)力關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)摒棄固有的“統(tǒng)制型思維”，轉(zhuǎn)向以服務(wù)型為主的角色定位。政府思維的重建，是擺脫原有路徑依賴的決定性措施，但這一過程同樣面臨著諸多難題：官僚體系的利益訴求，信息搜集與傾聽，裁量權(quán)的劃分與下放，等等。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政府工程，需要對(duì)官僚體制進(jìn)行改良與重建：完善對(duì)決策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與考核，官僚隊(duì)伍專業(yè)性的提升，協(xié)商式?jīng)Q策過程、方式的完善等。與之相配套的措施還包括合作治理項(xiàng)目的終結(jié)退出機(jī)制、市場(chǎng)制度與宏觀調(diào)控的效度提升等。

4.社會(huì)組織公共責(zé)任感的重建

公共責(zé)任感是決定社會(huì)組織在合作治理模式中參與度、實(shí)效性的重要因素。以企業(yè)為例。，企業(yè)在追求利潤的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在與政府的合作治理當(dāng)中過渡一部分專業(yè)知識(shí)與技術(shù)到協(xié)商決議之中。但社會(huì)組織對(duì)公共利益的盡責(zé)往往意味著部分主體利益的丟失。重建社會(huì)組織公共責(zé)任感的關(guān)鍵在于合作制度的完善。通過合作制度的完善、裁量權(quán)的讓渡、配套機(jī)制的建構(gòu)等方式，社會(huì)組織自身的利益與公共利益相結(jié)合，從而從根本上達(dá)到重建社會(huì)組織公共責(zé)任感的目的。在制度完善的同時(shí)，價(jià)值觀的宣傳、組織文化的引導(dǎo)等也是重建公共責(zé)任感的重要方式。

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責(zé)任編輯：趙世鵬