美國對華反傾銷中非市場經濟地位認定方法及我國的應對策略

郭曉玲

摘 要：《中國加入WTO議定書》第15條到期后，美國依然拒不承認中國的市場經濟地位，引發了該條款的適用之爭。作為一個“超WTO義務”，基于公平貿易原則，到期后效力應自然終止。美國按照其國內法標準拒不承認中國市場經濟地位，但如果某些行業符合其國內法標準，可以取得市場經濟地位。在行業認定不具備市場經濟地位，反傾銷認定就按照替代國方法來計算中國商品的生產成本。面對美國不承認中國市場經濟地位，中國需要從國家、企業兩個層面做好應對。

關鍵詞：《議定書》;反傾銷;非市場經濟地位;WTO

自從中美貿易摩擦以來，美國加大了對中國輸美產品的反傾銷力度。2018年1-4月，美國連續對中國輸美的洗衣機、光伏產品、鋼鐵污水管道、鋁箔產品實施反傾銷立案調查，裁定多起產品傾銷行為成立，并實施了反傾銷措施，對涉案企業分別征收了17.4-106.9%不等的反傾銷稅。美國頻繁對華輸美商品發起反傾銷調查，與其不承認中國市場經濟地位有直接關系。在非市場經濟地位條件下，反傾銷調查通常采用替代國方法來計算生產成本，而選擇的替代國往往是同類產品生產成本高于中國的印度、韓國、新加坡甚至日本，中國輸美商品很容易被裁定傾銷行為成立。美國拒不承認中國市場經濟地位，與2001年《中國加入WTO議定書》（下稱《議定書》）第十五條的規定密切相關。該條款雖然已于2016 年12 月11 日到期，但美國參眾兩院在中國政府提出嚴正交涉后，仍于2017年11月20日正式作出決議，繼續認定中國是一個非市場經濟國家。

一、《中國加入WTO議定書》第15條的效力爭議

《議定書》第15條主要是規定反補貼與反傾銷使用事項，共有a，b，c，d四款，其中b款是規定反補貼內容，與本文研究無關，不予討論。與本研究相關的是a，c，d三款，其中a款是規定替代國方法的適用情形，包括a（1）款，如果中國生產商能夠證明所在行業具備市場經濟特征，進口方反傾銷調查按照中國生產成本計算正常市場價;a（2）款，如果中國生產商無法證明所在行業具備市場經濟特征，則進口方依照替代國方法計算正常市場價。從邏輯上看，15條并無序言，4條是分別列舉，a款相當于序言，與b，c，d三條款呈遞進關系。c款規定的內容是進口方實施替代國計價應當履行通知義務，該條屬于程序性條款。d款是《議定書》15條的核心內容，該款（1）規定，中國根據進口方國內法證明自己是市場經濟體，則a款規定失效，但要求進口國必須具備衡量市場經濟的相關標準;無論如何a（2）款應該在中國入世15年后失效。由此看，整個第15條，真正具有意義的是a（2）款和d款，特別是d款，是對替代國方法適用的整體判定，即自中國入世15年后終止適用。

《議定書》并未授權WTO成員國在15年過渡期結束后可以繼續適用其他的非市場經濟手段來針對中國商品發起反傾銷調查的方法。《議定書》確定替代國方法是有期限的，過渡期結束后并未授權其他成員方采用除了替代國方法之外的方法來計價。這種未授權行為，并不是《議定書》的疏忽，而是中國入世與其他各國達成的默契，即中國以15年的利益犧牲為代價加入WTO。本質而言，15條的內容并不是一個公平的法律業務，削弱了中國作為一個主權國家在多邊貿易體系中應有的權利，與WTO所倡導的公平、平等貿易的原則背道而馳。多邊貿易體系建立的宗旨是要建立一個更加合理、更加公平的國際經濟秩序，在15年過渡期屆滿后依然將中國這樣一個全球第二大經濟體經貿利益置于歧視性地位，顯然是不合理。

過渡期是中國與WTO其他成員方談判達成的一種利益平衡，那么期滿之后就應該終止這種歧視性待遇。從某種意義上看，是否具備市場經濟地位或能否獲得其他國家對中國市場經濟地位的認可，并不是WTO所應設定的法律義務。換言之，市場經濟地位并不是中國必須要接受國際貿易條件。一個國家不是其他國家國內法意義上的市場經濟國家，那么這個國家在國際貿易體系中就帶有“原罪”，顯然這種邏輯是荒謬的。從根本上看，市場經濟地位與生產成本和商品價格并不具備對應關系。換言之，具備市場經濟地位的國家，其生產的商品價格和成本就并不一定要高于非市場經濟地位國家。至少WTO規則中并沒有傳遞這樣的信息。《議定書》作為WTO法律體系的一部分，對WTO所有成員方適用，其文義明顯。即當中國生產商無法證明本行業具備市場經濟地位，其出口的商品就可能會被進口方按照替代國方法計價;反之，如果能夠證明，只能按照中國涉案商品的國內生產成本來計價。從法理上看，這種讓中國出口商“自證其罪”的做法強化了中國涉案企業在反傾銷中的不利地位。

關于市場經濟地位的內涵和標準，WTO并沒有一個明確的規定，具體判定只能是依照進口方的國內法。在很大程度上，能否取得市場經濟地位主要依靠的是國與國之間的經貿關系。歐美日、加拿大等發達國家不承認中國市場經濟地位，主要就是擔心中國出口商品的競爭力，一旦不能按照替代國方法來認定中國商品的正常市場價，中國商品的傾銷行為就難以成立，而廉價的中國商品勢必沖擊其相關產業和市場。從本質上看，不認可中國的市場經濟地位，是貿易保護主義的根本體現。中國改革開放已經40多年，在1992年就建立了社會主義市場經濟體制，如今市場對資源配置發揮了絕對的主導作用。因此，中國完全符合市場經濟國家的標準，《議定書》第15條到期之后就應該自然終止，美國對華反傾銷調查就不能繼續適用替代國方法。

二、美國對中國非市場經濟地位及反傾銷的認定方法

（一）對中國非市場經濟地位的認定方法

美國按照《貿易競爭力法案》授權商務部在認定過程中考慮以下幾個方面的要素，并可以直接判定出口國為非市場經濟國家。這幾個要素包括：第一，出口國貨幣與其他貨幣尤其是與美元的自由兌換度;第二，勞資談判對工人工資提升能否發揮了主導作用;第三，對外國投資者的市場開放度;第四，政府在多大程度上控制生產資料;第五，政府對資源、產品定價及企業生產過程是否享有決策權;第六，美國當局認定的其他要素。

2017年12月，美國商務部按照參眾兩院決議以及上述標準，繼續認定中國為非市場經濟國家。美國商務部的認定依據包括：第一，中國政府實施外匯管制。盡管中國政府在推行經濟改革，鼓勵企業對外投資，但對外匯流向及用途實施控制，并干預匯率市場。第二，工人工資提升的影響要素主要是市場。中國政府及法律限制工人集體談判權、罷工權，工人無法通過勞資談判來提升工資。第三，對外國投資并未完全自由化。雖然中國對外資繼續開放市場，但中國政府對于具有比較優勢的出口行業及領域依然有控制權，這些領域和行業依然被國有企業把持，外國資本無法進入。第四，國有企業問題。中國政府雖然在繼續推進國有企業改革，但很多行業國有企業依然處于壟斷地位并杜絕外國投資。第五，中國政府在資源配置中依然扮演重要角色。中國大多資源的定價是市場化的，市場是資源配置的基礎，使得私營企業能夠獲得較多的利益。但土地制度、金融制度等方面的限制，使得私營企業無法同國有企業平等競爭。第六，其他因素。中國正在加緊推進市場經濟改革，但政府依然難以突破法律、產權、破產制度的限制，在很大程度上依然主導中國經濟。

（二）對行業具備市場經濟地位的認定方法

按照《貿易競爭力法案》之規定，當美國從非市場經濟地位國家進口商品時，如果能夠判定進口商品所屬行業具備市場經濟地位，那么就按照市場經濟地位來確定傾銷商品的價格，當判定傾銷行為成立，對這些涉案企業按照市場經濟地位的單獨稅率來征收反傾銷稅。總體看，如果當一個行業被認定為具備市場經濟地位，單獨的反傾銷稅率比認定一個國家為非市場經濟地位的反傾銷稅率要低很多。美國商務部可以依照下述標準來認定非市場經濟地位國家某行業具備市場經濟地位：第一，企業生產過程沒有政府參與控制產品定價及確定生產量;第二，行業內生產該產品的絕大多數企業由私人所有;第三，所有生產該產品的原材料及非材料（人工成本等）價格絕大部分是由市場決定，由政府控制定價只是其中極少一部分。第四，產品的生產總量絕大部分由企業、市場自行決定，政府控制的生產量與生產總量相比只占極少一部分。如果中國某個行業具備上述四個標準，就可以認定具備市場經濟地位。中國非市場經濟地位并不影響該行業的市場經濟地位，美國商務部在確定反傾銷稅率的時候必須使用單獨稅率，而不能使用國家稅率。

（三）非市場經濟地位中反傾銷的認定方法

如果中國出口商品所在行業無法證明其具備市場經濟地位，此時認定正常市場價格應該按照第三方替代國的生產成本來計價。按照替代國相同行業或生產同類商品所需的原材料費用、人工費用、公用費用、管理費用、銷售成本及凈利潤等綜合計算得出。可見，在非市場經濟條件下，選擇替代國直接決定了中國涉案商品的正常市場價認定。美國國際貿易委員會在選擇替代國的時候基于以下兩個方面的標準：一是替代國的經濟發展水平與中國大致相當;二是替代國能夠生產涉案商品且對美有出口記錄。從美國對華反傾銷的實踐看，在過去20多年的100多起反傾銷案件中，用了唯一替代國的案件數量占60%，其中用印度作為替代國的案件就有51起，占到了美國對華反傾銷案件的50%左右。其他約40%的案件選用了多個替代國，包括印度、南非、印尼、荷蘭等多個國家。隨著美國將世界越來越多的國家認定為非市場經濟國家，美國在今后對華反傾銷中可以選擇的替代國會更多。當然，針對中國商品發起反傾銷選擇替代國的范圍不只是局限于美國認定的非市場經濟國家，市場經濟國家也可以作為認定中國商品反傾銷的替代國。

美國選擇替代國在很大程度上是考量替代國生產相同或類似商品的生產成本與中國大體相同。然而，這個選擇并不是源于計算的結果，而是依照常識判定的結果。從美國對華反傾銷實踐看，反傾銷機構在選擇替代國的時候并沒有論述其理由。從某種程度上看，選擇替代國的過程比較隨意，美國商務部的自主權較大。即便是美國商務部選擇的替代國生產與中國涉案產品相同的產品生產成本是大致相同的，但中國市場特有的人力資源成本優勢是任何一個替代國所不具備的。另外，各國會計制度的差異也會影響計算替代國生產成本。

美國針對中國商品發起的反傾銷調查，在大部分時候是單獨調查，也有很多時候是與其他國家并案調查。當與市場經濟地位國家涉案商品并案調查的時候，中國涉案商品遭到的歧視性更大。從1996-2018年，美國對中國商品發起反傾銷調查的案件中，其中有25起案件是與其他國家并案調查及并案裁決的，但裁決結果完全不同。如2018年2月針對中國輸美的鋼鐵污水管進行反傾銷立案調查是與韓國同類產品一并進行，涉及到中韓兩國企業，最終均認定兩國企業的傾銷行為成立，均被裁定征收反傾銷稅，然而稅率不同。韓國涉案企業適用單獨稅率，平均稅率只有28.63%;中國企業則適用國家稅率，平均稅率為99.68%，是韓國企業的數倍。在過去的20多年內，中國涉案商品與其他國家涉案商品并案調查的時候，最后裁決結果均比其他國家更為嚴重。即便是與非市場經濟地位國家涉案商品并案調查，裁決結果也比這些國家要重。比如2019年的鋼鐵污水管道案件，涉案的企業分別來自于中國、印尼、印度，印尼同樣被美國認定為非市場經濟國家，但最后裁決對中國涉案企業征收反傾銷稅的稅率為44.69%，對印尼企業征收的反傾銷稅稅率為11.2%，對印度企業征收反傾銷稅率為1.46%。可見，美國對華反傾銷裁決帶有根深蒂固的歧視與偏見。

三、中國的應對策略

（一）國家層面

1.不刻意去追求市場經濟地位的認可。毫無疑問，《議定書》15年過渡期結束后，中國已經自動獲得了WTO意義上的市場經濟地位。雖然歐美日等發達國家拒不承認，但并不影響中國在WTO意義上獲得的市場經濟地位。因美國是中國商品出口第一大目的地，中國迫切希望美國承認中國的市場經濟地位，但美國還是在2017年11月正式拒絕了中國的請求。中國已經將此問題上訴到WTO，然而WTO上訴機構目前只有1名法官，業已癱瘓，原定于2020年出臺裁決結果，如今恐怕也是困難重重。即便是WTO上訴機構支持中國的訴求，但只能說明中國在WTO框架內獲得了市場經濟地位認可，而美國依然可以依照其《貿易競爭力法案》中的標準不承認中國市場經濟地位，且中國企業之前所遭受的損失也不可能追回。基于此，在當前通過政治、法律等途徑無法獲得美國對中國市場經濟地位認可的情況下，中國企業盡量尋求所在行業的市場經濟地位認可，這樣在反傾銷調查中就不能適用替代國方法，征收反傾銷稅也只能適用單獨稅率。對于中國而言，各個行業差異巨大，沒有必要花費精力來追求國家意義上的市場經濟地位。事實表明，即使中國市場經濟地位獲得了其他國家的認可，反傾銷調查還是需要對具體行業及出口商品來認定。比如韓國、澳大利亞等國家雖然承認中國市場經濟地位，但反傾銷調查中還是按照“價格扭曲”來進行對待，使用的依然是生產要素計算法。而且中國當前處于“去產能”的關鍵階段，如果完全按照美國標準，不利于落后產業的轉型，于經濟社會發展大局不利。

2.推進國家出口貿易模式的轉型。反傾銷調查針對的是出口商品，認定的是正常市場價與損害后果之間的關系。換言之，主要是認定中國出口商品對美國國內相關產業及市場是否造成了沖擊。中國出口商品低價競爭模式是美國發起反傾銷調查的最大動機。改革開放40多年來，中國因人口紅利獲得了“世界工廠”的地位，同類產品在國際貿易中具備一定的價格優勢。如果按照正常的生產成本包括出口成本在內來厘定價格，即便是美國等國家采用替代國計價方法來認定傾銷行為，傾銷行為與損害后果之間也不一定有因果關系。但如果中國繼續采用價格換市場的策略，不僅無益于提升中國在全球價值鏈中的地位，更會造成中國出口商品會被頻繁反傾銷調查。因此，中國需要在國家層面上調整出口貿易模式，加大技術創新力度，提升產品質量及技術含量。

（二）企業層面

1.中國企業要認真研究美國的反傾銷調查程序與機制。美國將中國視為非市場經濟國家，在反傾銷調查中還會繼續采用替代國計價模式，傾銷行為很容易被認定成立。傾銷行為的成立并不意味著必然會實施反傾銷措施。因此，當美國在選擇替代國的時候，會對中國涉案企業盡到通知義務，中國涉案企業可以在中國外交、商務部門的幫助下，與美國商務部進行談判，督促美國選擇與中國涉案產品生產成本相近的國家作為替代國。在這種情況下，即便是反傾銷行為成立，征收的反傾銷稅稅率也不會太高。為此，中國企業在對美出口過程中，應該積極研究美國反傾銷法律、程序及機制，加強與美國反傾銷部門的對話，盡量爭取以較低的稅率來結案。

2.中國企業要積極應訴，爭取出口商品所屬行業的市場經濟地位。如前所述，只要是中國輸美商品所在行業能夠滿足美國《貿易競爭力法案》中規定的四個條件，出口企業只要能夠提供相關證據，積極參與應訴并加強與美國反傾銷部門的溝通，即便裁定反傾銷行為成立，也可以適用單獨稅率。長期以來，中國涉案企業對于美國的反傾銷調查應對態度比較消極，主動參與應訴的較少，導致提供證明自身所在行業屬于市場經濟地位的證據不足，進而使得裁決結果對中國涉案企業不利。一直以來，美國反傾銷機構按照“不參與即不利”的推定原則來進行認定。因此，中國涉案企業要積極應訴，向美國反傾銷主管部門提交證明出口商品所屬行業是市場經濟地位的證據，積極回復美國商務部的問卷調查及詢問，并提交生產成本的詳細數據及中國相關的政策文件。當然，依靠單個企業來證明出口商品所屬行業取得市場經濟地位是比較困難的，所有的涉案企業應該“抱團取暖”，加強集體談判方式的運用。另外，中國涉案企業在應訴過程中還必須要堅持自身的原則和立場，在重大問題上不能讓步，否則可能就會被其他國家對華反傾銷所效仿。