淺談如何進一步規范農民建房問題

程春生

摘 要：隨著新市鎮建設與新農村建設步伐的加快，城市郊區的鄉鎮及周邊地區農村的基礎設施、公共資源、人居環境等方面不斷得到改善與完善，人民群眾對生活的環境、質量、標準等也提出了更高的要求，尤其是對改善住房條件的愿望十分迫切。從近幾年來農民建房的情況來看，全縣每年原地翻建、危房改造和新建住房的農戶就有上千戶符合條件但經過合法審批的不足三分之一。特別是“外來戶”農村建房在一定程度上擾亂了農村建房秩序，使得農民違法建房的案件時有發生，且在目前的違法用地案件中已占一定量的比例，由此引發的信訪矛盾增多，如不妥善處理和進一步規范農民建房問題，勢必會影響縣域發展形勢遲滯，給科學發展的進程帶來不可估量的損失。

關鍵詞：淺談;規范;建房問題

1.農民建房的現狀與特點

從調查情況來看農民建房現狀主要表現在五個方面：一是未批先建。即在未取得任何批件的情況下擅自放樣私自開工建設。二是超標準建房。按照肥西縣對農民建房的有關規定“一戶一宅” 宅基地不得超過120平方米，而實際上每個農戶實際建筑面積普遍都在180平方米左右。三是拆少建多。在原地翻新和危房改造時部分農戶拆得少實際建得多。四是建新不拆舊。部分農戶建房時對原有住房不拆就地或在附近新建住宅出現了一戶多宅的現象。五是“外來戶”建房。部分都市人以當地人的名義建住宅，使得違法建住宅的問題有效仿與蔓延的趨勢。 農民建房呈現的主要特點有：一是零星分散、雜亂無序。據初步走訪調查全縣的農民建房由于以往建房基本上沒有統一規劃、集中建設選址多數選擇在自家的自留地、承包地或交通較為便利的村道兩側，在居住地建造房屋時常見縫插針，呈現出星羅棋布、分散雜亂的狀態。二是量大面廣。農村居民點用地面積占各類建設用地總量比例較大，且農村居民點用地面積占城市和鄉鎮用地面積的比例也較大，因此量大面廣是農村建房的一個顯著特點。三是隨意性強。村民以前建房主要選擇在自留地、承包地或房前屋后的空閑地。由于房屋工程量少、施工難度不大、建造周期較短以及用地審批困難和村民法制觀念淡薄等原因，村民一旦籌措了足夠資金就擇日而動想蓋就蓋帶有很強的隨意性。四是違建成本加大。由于少數農民的生活富裕起來再加上“外來戶”與返鄉人的介入，農民建房面積越來越大、質量標準越來越高，出現了很多類似小別墅一樣的建筑，一旦村莊規劃需要拆遷調整或被劃為違章建筑將致使補償成本與違建成本增大，執行難度加大，如不能妥善處理好勢必影響到社會的和諧穩定。

2.農民違章建房的主要成因

當前農村普遍存在違章建房現象尤其在城郊村、城中村以及條件相對較好的建制鎮這種現象更加突出。其主要原因是

2.1基本農田保護率較高。全縣的基本農田保護率達百分之九十五以上，如此高的保護率，意味著建設用地指標越來越少。即除原有村莊為建設用地外旁邊四周的田、山均為農田保護區，而根據《土地管理法》的規定基本農田里是不允許建房的。

2.2用地指標緊張。農村人口在不斷增加，而土地是不可再生的資源，人多地少的矛盾原本就很突出。省、市下達的建設用地指標很有限，再加之建設用地指標的劃撥傾向于工業園區內的重大項目的落戶，下撥到農民建房的指標就更少了，而有部分農民家庭因子女結婚、添丁加口、兄弟分家、改善居住環境、房屋年久失修等因素確實需要建房可謂是僧多粥少，供需矛盾十分突出。

2.3法制觀念淡薄。不少農民存在著“誰耕種誰所有”的觀念，土地集體所有制和依法用地的觀念淡薄，認為在自己的承包地、自留地上建房是自己的權利，還有的人私下將自己的承包田、自留地有償轉讓給他人建房。一些村民認為建房用地審批太難，非法占地建房很多是以補辦手續了事，因此大量的非法占用土地和非法買賣土地現象就隨之發生。

2.4迷信思想作崇。部分村民認為祖遺房屋是風水之源建新房拆舊房會破壞自家風水影響“福、祿、壽”和“財、丁、貴”由此農村存在著“空心村”的現象還有的村民認為規劃雖好但風水不好或建房不屬吉利年因而寧愿住舊房不愿住新房。

2.5利益驅動作怪。少數鎮村干部為能從中獲取非法收入，違反法律規定允許或默認戶籍不在當地的外來人員或返鄉人員，在集體土地上新建住宅擾亂了農民建房秩序。

3.規范農民建房問題的對策及建議

規范和解決農民建房問題必須立足實際因地制宜，既要把關乎民生的好事辦好，又要保護好有限資源，提高土地的利用效率。我認為要從以下幾個方面入手：

3.1村莊建設規劃要與土地利用總體規劃相銜接。

解決當前的農民建房問題，首先要解決村莊建設規劃與土地利用總體規劃的銜接問題。沒有編制規劃的鄉鎮人民政府，要盡快組織實施在編制過程中，要進一步細劃村莊建設規劃和土地利用總體規劃的內容，對每一個村莊的建設用地包括舊村整理區、新增建設用地區進行合理劃定。已編制好的對不符合建房用地要求的抓住機遇予以修編做好兩種規劃的銜接工作。

3.2著重解決新農村建設規劃，啟動地塊的用地問題。解決農民建房矛盾，要著重解決新農村建設規劃啟動用地的指標問題。要先對新農村建設規劃中啟動地塊的用地面積、所需指標進行統計要抓緊辦理該用地的地塊審批手續解決好用地指標問題。

3.3注重解決好危房戶的建房難題。在當前農村中破房、危房現象仍不同程度地存在。而生活在危房里的人群多數為原來經濟條件窘迫、建不起房的困難家庭，現在實施新農村規劃，原拆原建基本上不予批準，采取特殊政策，特事特辦妥善解決危房戶的建房問題，成為當務之急。

3.4政府對農村的舊村改造項目給予政策扶持。當前空心村問題在全縣尚存，舊村改造是緩解用地指標緊張提高土地利用率的最佳方式之一，但由于普遍存在農村經濟整體承受能力有限，拆遷費用過高，土地調整困難等多方面的因素造成舊村改造啟動困難。政府應該對舊村改造采取相應的扶持優惠政策，如發放拆遷補貼，出臺集體土地的流轉、出讓等相關政策，減輕農民的拆遷壓力，提高農民拆舊建新的積極性，引導農民建房向集鎮集中，實現公共資源共享，不斷提高農民的生活水平。

3.5落實制度，形成各部門聯合監管的工作合力。簡化建房審批手續，嚴格建房審批條件，在全縣各鎮、園區大力推廣，建立由村委會、國土、建設、公安等部門組成的農民建房審批委員會，對農民建房進行會辦審批，縮短建房審批流程，提高辦事效率，提高審批的透明度。在建房審批過程中各部門各負其責，嚴格建房審批條件，嚴格執行一戶一宅制度、拆舊建新制度，把好審批關。只有這樣才能做到環環相扣從嚴把關，形成工作合力從而進一步規范農民建房問題。

3.6是加大政策宣傳力度。進一步加大對國土資源管理法律法規和各項新政的學習培訓力度，深入農村廣泛宣傳國土知識政策法規和新農村建設相關知識，大力宣揚新農村建設規劃的實施給農民、集體、國家帶來的實實在在的好處和實惠，讓農民了解規劃的實施，對于集約節約利用土地，提高基礎設施的共享性，改變農村陳舊、落后面貌具有的重大意義，使新農村建設規劃深入人心。

4.建立退出宅基地激勵機制。

設立退出宅基地獎勵資金，鼓勵村民自愿退出宅基地。對村民自愿退出因歷史原因多占的宅基地，村民小組要予以適當補償，村民小組沒有能力補償的，由縣級人民政府給予獎勵。獎勵資金具體使用管理辦法由縣級人民政府制定。退出的宅基地復墾為耕地的，原使用該宗地的農戶有優先承包經營權。退出的宅基地復墾為耕地后形成的新增建設用地指標收益和新增耕地占補平衡指標收益，要優先用于對退出宅基地的補償或獎勵。

（安徽省合肥市肥西縣自然資源和規劃局，安徽 合肥 231200）