PPP模式投資項目實施的關鍵是融資

馬文芳

摘要：隨著社會經濟的迅速發展，PPP模式在基礎建設和城市化進程等領域中發揮著巨大作用，集團公司緊跟國家政策、按照“五商中交”理念，在投資領域開拓與耕耘十幾年，取得了豐碩成果，投資業務從消化產能到向產業鏈上游延伸，再到建立一公局投資品牌、引領集團公司多元化發展，利用資金杠桿的作用為公司管理和發展插上了翅膀，使集團公司投資業務成為促進公司轉型的新引擎。

關鍵詞：PPP模式 ;投資項目;融資

一、ppp模式的定義以及對投資主體的相關管理規定

（一）ppp模式是政府和社會資本方，建立一種長期的合作伙伴關系，提供公共產品和基礎設施，以滿足政府履行提供公共服務和基礎設施建設的職能。（這是一般公認的定義）

二、PPP模式項目的特點

（一）是投資形成的債務不再由政府承擔。2014年9月23日以后，政府提供公共服務和基礎設施建設的職能改由社會資本方投資的方式來實現，從而政府履行職能帶來的債務也由項目公司承擔，即項目的建設資金主要由項目的投資方（社會資本方的資本金）和債務資金解決。

（二）PPP模式項目投資審批權限以及投資領域的專門規定。按照2017年11月17日國資委（國資發財管【2017】192號）文件的要求：PPP業務明確由集團總部審批，PPP業務管控的主體責任是集團總部，具體實施的各級子企業承擔具體管理責任。強調了PPP業務要聚焦主業，結合企業戰略和發展方向，充分考慮企業財務資源和業務能力，細化PPP項目選擇標準，優中選優。根據項目投資、建設、運營等環節特征準確界定，認真篩選符合集團發展方向、具備競爭優勢的項目。

（三）、ppp模式對投資人的投能力有較高的要求。根據《PPP合同指南》的規定，對社會資本針對具體項目的投標資格一般在PPP項目采購的招標文件中進行了規定，雖然不同的項目有不同的要求，但其共性的要求都是在充分考慮企業財務資源和業務能力方面，即：有財力、有能力（管理經驗、市場品牌、融資能力等）。對投資主體的資格要求是：實施主體一般為一級子公司，即局級。投資主體的投資能力評價指標有：資產負債率、經營性現金流、帶息負債與利潤總額、凈資產收益率以及未來投入自有資金占凈資產的比率等等。

三、項目能否快速進入建設階段，融資落實是關鍵

（一）PPP模式項目大量的建設資金來源于各類金融機構提供的債務性資金。根據2015年9月9日 《 國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號）文件的規定：與集團公司主業相關的PPP模式投資項目的資本金調整后的標準在20%至30%之間，其中：城市和交通基礎設施項目由25%調整為20%;港口、沿海及內河航運、機場項目由30%調整為25%，鐵路、公路項目由25%調整為20%。集團公司作為投資人（社會資本方）投入的資金一般為項目總投資的20%至30%之間。那么，需要通過金融機構等途徑解決的項目建設資金在80%至70%，因此，投資項目順利實施的前提是解決建設資金問題，而建設資金落實的重點是：債務資金，即落實項目融資。

（二）金融機購評審PPP模式投資項目債務資金時關注點主要是風險性。以項目貸款為例，金融機購在項目的貸款評審時主要關注貸款的風險性，即貸款的本息是否能夠按期歸還和支付。金融機構一般重點關注具體項目的合法合規性、項目的經濟強度、政府的支付能力和誠信度（政府采購項目）;投資人（社會資本方）的財務狀況和實力（資金狀況、資質、管理水平、市場影響力）等，對于有財力、市場信譽度高、管控能力強、行業內管理經驗豐富的投資人和項目所處的地區政府誠信度高、項目預期收益水平高的項目，比較容易獲得項目貸款。

（三）良好內控和嚴格風控制度，更容易實現項目融資

1.據國資發財管【2017】192號文件的規定，PPP投資項目審批必須由集團總部審批，中國交建在PPP模式項目篩選上實行四步法規范審批流程。只有第一步即項目前期跟蹤篩選階段由一級子公司的市場開發部門按照集團總部的項目評審管理辦法進行評審，由市場開發部牽頭，協助部門有：法律部、投融資管理部門、設計技術部、財務部等部門;同時加強了關鍵節點的管控，如：招標文件中若含投資協議和特許權協議（政府采購協議）文本的，一般應先經集團內部審核，避免應標后格式文本中的協議條款與集團的管理要求相悖;項目投資請示經集團總部總裁辦公會通過后方可投標;項目投資方案經集團總部董事會通過后方能簽訂投資協議。若為了降低企業負債，達到出表的目的，引入戰略投資人則應首選政企基金并經集團總部金融管理部審核通過的方案;實踐中也可采用與金融機構形成聯合體進行投資人投標的方式，但是應以能夠實現項目獨立融資（投資人不提供融資擔保），金融機構能夠充分履行責任與義務為限制條件。

2.在項目所處的地域和領域建立了多維度、全方位的評價體系如：對投資領域、地域、主體進行實施差異化管理，在風險可控的前提下適當調整財務指標基準值，評估子公司投資能力，對投資能力強、風險控制好的單位進行放權，《關于項目投資評審和投資能力評價的有關規定》構建多維度、全方位評價體系（2個剛性指標+3個輔助指標）【項目的收益水平納入全軍、投資人能力】+納【入全年投資預算、投資地域誠信度高、投資領域符合要求】

3.集團公司對投資項目的風險管控要求：（五不做原則）不符合公司發展戰、超過自身能力的、預期效益不佳的、融資難以落實的、投資風險不可控的

從金融機構的貸款評審和集團總部內部對PPP投資項目審批的風險防控方面的要求看：金融機構和投資人（社會資本方）的目標是一致的。投資人（社會資本方）良好的風控機制，優中選優篩選獲得的投資項目，更容易通過金融機構項目貸款的審核，從而獲得項目的債務資金，實現項目的融資。

PPP模式投資項目因投資總額大、周期長等特點，快速實現項目融資可以有效縮短項目的準備期，順利進入建設期，對于消耗產能、向產業鏈上游延伸和業務轉型的集團公司，融資的落實對“兩金”壓降、增加經營性現金流、改善資產負債率、提高盈利能力指標等方面都有積極的作用。

4.項目融資方案的選擇

4.1銀團方式的優勢：①按照銀監會監管的要求（分散風險50%額度），融資額度在30億以上需組銀團，一般牽頭行的放款條件各參團行遵守，提交資金計劃由牽頭行協調資金供應;在參團行貸款資金額度較小的情況下，各省分行就有審批權限，可有效縮短組團時間。

4.2除在經濟發達地區的項目，應避免采用拼盤方式進行項目融資，以免造成各融資機構評審條件不一致、利率水平不一致而導致后期溝通成本增加和資金供應的困難。

4.3牽頭行的選擇應首選政策性銀行，政策性銀行在落實和支持國家戰略方面，貸款資金支持保障度較高，利率優惠大。如：2015年國家開發行和農業發展銀行曾為進入專項基金項目提供過資本金貸款，即：為項目提供資本金貸款，利率為1.2%，利率十分優惠。農業發展銀行也曾為項目提供貸款時以PSL資金的供應，該種資金的利率一般比基準利率下浮30%左右。現在進出口銀行也積極跟進國內的PPP模式的貸款項目，這些都為項目融資提供了更多的選擇。

4.4銀行貸款發放的限制性條件。近幾年的融資實踐：銀行等金融機構項目貸款發放的必要條件是項目用地的批復，最近隨著藍天保衛戰的實施，環保和林業也成為各金融機構實際發貸的條件之一;

5.項目融資還受貨幣政策環境的影響

PPP模式投資項目目前尚無專門的法律，國家通過財政政策、貨幣政策、銀行金融機購監管以及行政手段等方式對PPP模式投資項目進行調控和規范。例如：2011年3月至2012年9月之間號稱史上最嚴“存款準備金率”的貨幣緊縮政策情況下，即使提交金融機構進行項目融資評審的合法合規性等文件齊備，融資時間也會延長;還有自2017年11月（財辦金（2017）92號）、2018年3月（財金〔2018〕23號）、2018年4月（財金〔2018〕54號）以及2019年3月（財金[2019]10號） 等系列整頓泛化PPP模式文件的出臺，對融資主體的還款能力和還款來源評估更加嚴格;對地方政府及其部門為項目融資所能提供的如：擔保、回購資本金以及收益等方式以及項目現金流涉及可行性缺口補助、政府付費、財政補貼等在財政資金中安排的一般公共預算支出的比例進行了限制。這些文件的出臺，2018年金融機購前三季度基本上對已經實施的和正在融資評審的PPP項目進行了拉網式審核后才開始進行項目融資評審工作，這對我們已經實施的乃至已中標尚未實施項目的融資工作產生十分巨大的影響。

四、結論

PPP模式投資項目順利實施的關鍵是解決項目的債務資金問題。

項目落實債務資金落實的標志是：簽訂了固定資產貸款合同并實際發放了項目貸款，項目的前期過橋貸不能作為債務資金落實的標志，只有固定資產貸款落實項目才能進入建設期。

參考文獻：

[1]專著：余文恭 《 PPP 模式與結構化融資》（第3次印刷）? 經濟日報出版社 2017年10月. P3起P4止;P90

[2]期刊：大岳咨詢 文題《從PPP到PEP：政府和社會資本合作的本質》，2018年6月，P1起P11止

[3]專著：作者：張國印《PPP項目運作與法律實務》? ?中國建筑工業出版社出版2019年1月? P90起P101止

[4]國家相關政策文件