土地儲備潛力提取模型建立與應用
——以南京市秦淮區為例

徐蘇維，唐 華

（南京市國土資源信息中心，江蘇南京210005）

0 引言

隨著城市化水平的提升，城市土地開發利用向精細化、集約化方向發展，新增建設用地不斷減少，存量土地的更新與再利用成為土地開發的重點，土地儲備工作的開展，有利于調節新增建設用地、盤活低效存量用地、優化土地資源配置、落實城市發展規劃［1］。政府部門通過對土地進行收回、收購或征用，保障了我國各類工程項目的建設用地，為發展提供了更多的可能性。當然，土地儲備也會出現對市場的控制力不足的現象。因政府過于追求土地收益，導致土地市場過度供應，造成土地出讓面積過剩，城市土地利用粗放經營［2-3］。土地儲備潛力為一定時期、一定生產力水平及某種既定用途下，在城市規劃和土地利用總體規劃約束下，通過行政、經濟、法律和技術等措施，在提高建成區土地集約利用效率的基礎上，可供儲備的土地資源［4］。開展土地儲備潛力提取研究，對于提高城市用地的集約利用程度，緩和城市建設用地的需求與土地有限供給的矛盾，提高土地利用經濟效益、社會效益和環境效益，科學規劃和管理土地資源利用，實現城市土地可持續利用具有重要的現實意義。

本文依托江蘇省國土資源廳科技項目“南京市主城六區城市土地儲備潛力研究”在秦淮區進行探索性研究，在城市開發邊界、土地利用總體規劃和城鄉規劃的基礎上，依據國土、規劃資源各類成果數據、經濟社會運行等數據，結合儲備工作的實際要求，建立土地儲備潛力提取模型，并形成南京市土地儲備潛力數據庫，為及時準確地掌握全市土地儲備潛力的數量、結構、質量及空間分布等提供了數據基礎，為有序開發和可持續利用現有的土地資源，提供科學依據。

1 土地儲備潛力提取模型

1.1 研究區介紹

秦淮區是南京市的中心城區，國家東部地區重要的金融商務中心，華東地區的商貿、信息、文化、旅游中心，位于南京主城中部，面積4 911 ha，東與江寧區上坊接壤，西與外秦淮河與建鄴區相連，北以中山東路、漢中路為界，東與玄武區、鼓樓區交界，南以雨花東路、卡子門大街為界，與雨花臺區相鄰。秦淮區現有儲備項目庫資源為527 ha，本研究范圍選擇秦淮區位于城市開發邊界內不包含項目庫范圍的區域，由于城市開發邊界內的區域即城市的集中建設區，邊界外不得安排城市用地征轉和城市用地指標，不得編制控制性詳細規劃，不得做出城市建設用地規劃許可，儲備項目庫資源為已發掘的儲備資源，因此，土地儲備潛力在城市開發邊界內發掘新的可供儲備的潛力資源。

1.2 土地儲備潛力提取模型

為綜合評定秦淮區的土地儲備潛力的數量規模、空間分布，本研究通過利用現有數據資源，基于RS和GIS技術平臺，結合南京市土地儲備制度運行現狀及秦淮區實際情況，建立如下土地儲備潛力提取模型。

TQ=M-TC-S1-S2-S3-S4-S5

TQ：土地儲備潛力；TC：土地儲備項目庫；M:秦淮區城市開發邊界內區域；S1：剛性管控區域；S2：禁止建設區域；S3：非經營性建設區域；S4：已供地區域；S5：集約利用區域。

通過上述模型，結合秦淮區現有數據資源，實施下述步驟（見圖1），進行秦淮區的土地儲備潛力提取。

（1）剔除剛性管控區域（S1），得到非剛性管控區域。

圖1 土地儲備潛力提取模型

在秦淮區的城市開發邊界內部，將剛性管控區域進行剔除。剛性管控區包括永久基本農田和生態紅線。永久基本農田是為滿足一定時期人口和國民經濟對農產品的需求而必須確保的耕地的最低需求量，一經劃定，不得隨意調整或占用［5］；生態紅線是維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展的空間邊界，具有重要戰略意義，因此在提取潛力地塊時，必須剔除基本農田保護區域和生態紅線保護范圍，得到非剛性管控區域。

（2）剔除禁止建設區域（S2），得到允許建設區域。

城市規劃和土地利用總體規劃是城市有序發展的基礎,是區域土地資源優化配置的保證［6］，土地儲備潛力必須在上述兩個規劃確定的范圍和用途內進行。其中土地利用總體規劃的限制建設區、禁止建設區，城市規劃的六線及工業遺產保護范圍都不允許進行城鄉建設，土地儲備潛力提取就需要剔除這些范圍，得到允許建設區域。

（3）剔除非經營性建設區域（S3），得到經營性建設用地。

土地儲備的對象是經營性建設用地，即規劃確定可以進行經營性開發建設的土地，包括居住用地、商業服務業設施等用地類型，將土地的規劃用途為非經營性的相關地塊進行剔除，得到經營性建設區域。

（4）剔除已供地區域（S4），得到未供地區域。

已供地的區域是已經有建設規劃的，是不包括在土地儲備潛力里的。為保證儲備地塊與供地計劃相銜接，梳理近幾年來該區域內已供地的項目地塊，與整個區域土地進行比較，取其差值，得到未供地區域。

（5）剔除集約利用區域（S5），得到疑似低效利用區域。

樓層較高的建筑和成片住宅小區土地收儲成本較高且再開發潛力較小，因此，需要剔除用地現狀符合規劃并且集約利用程度較高的地塊，得到疑似低效利用區域。

根據上述模型，結合數據資料，通過相關專題圖的格式轉換，進行空間數據處理及分析，得到儲備潛力圖斑初步結果，但由于受到數據資料時效性等的限制，如住宅小區平面圖、樓層信息不完整等，需要結合遙感影像和專家知識進行人工干預，刪除成片住宅小區、零碎地塊等地塊。

1.3 土地儲備潛力提取結果

對秦淮區應用上述模型得到潛力圖斑情況，結果如表1所示，圖斑數總計99塊，總面積194.32 ha；從用途上看，以居住用地和商服用地為主，居住用地面積為105 ha，商服用地面積為89.22 ha，提取結果經過各儲備平臺及專家檢查驗證，準確率高達85%以上。

從空間分布上看，大部分潛力土地集中在南部新城板塊，是南京市的重點建設區域，圍繞南京南站、紅花機場，規劃兼具交通樞紐、現代金融服務業、軟件產業及居住功能的國際化現代新城區；西南方向、賽虹橋立交以東的大片空地以及低層老舊小區被劃入儲備潛力范圍；另外在中心城區范圍內有部分零星潛力地塊，包含一些空地和層數低、集約利用程度不足的土地。

在實際收儲工作開展時要依據以下原則：（1）集中連片開發；（2）盡量不切割宗地，保證宗地的完整性；（3）周邊的防護綠地、社區中心或學校等，一并納入儲備。按照上述原則，結合潛力凈圖斑，劃定土地儲備潛力大圖斑，如圖2格紋所示，大圖斑地塊21塊，總面積383.3 ha。

2 土地儲備潛力數據庫的建立

為更好地發揮成果在儲備工作中的作用，提高潛力成果的利用質量和效率，特建立土地儲備潛力庫。以宗地為單元，建立秦淮區土地儲備潛力數據庫，包括數據源、專題數據、成果數據三部分內容，并統計匯總秦淮區土地儲備潛力的總量和空間分布情況。

表1 秦淮區潛力凈圖斑規劃用地類型統計

圖2 秦淮區土地儲備潛力圖斑分布情況

2.1 數據格式及坐標系統一

由于數據來源于不同部門，首先需要進行數據格式和坐標系的統一。矢量數據的格式統一轉為shape格式。影像及規劃數據均為西安80坐標系，國土數據為大地2000坐標系，為確保數據格式及坐標系的統一，利用FME工具將影像及規劃數據坐標轉換至大地2000南京本地坐標系，中央經線為118°50′的高斯投影。

2.2 數據編碼

數據編碼是建立數據庫的基本內容之一，它表達了數據結構，是對儲備潛力信息表達的抽象，土地儲備潛力圖斑進行編碼如下:一是土地儲備潛力凈圖斑編號規則：采用4層15位結構：土地儲備潛力（TQ，2位）、行政區劃（6位）、年份（2019）、圖斑號（3位）。二是土地儲備潛力大圖斑編號規則：采用5層17位結構：土地儲備潛力（TQ，2位）、行政區劃（6位）、年份（2019）、大圖斑號（3位）、小圖斑號（2位）如TQ 320114 2019 001 01。前15位編號與所在大圖斑相同，小圖斑順序從1號開始，按照從西至東、從上至下的順序進行編號。

2.3 數據庫結構

土地儲備潛力數據庫數據量大，將整個數據庫分為相對獨立的3部分，數據源層、專題數據層、成果數據層。采用以宗地為單元對數據進行統一組織和管理，對數據采用層級-圖層-地塊的三級模式進行設計。

3 結語

土地儲備潛力提取模型的建立，充分挖掘了城市存量土地和低度利用土地的潛力，為儲備地塊的全程跟蹤管理提供了有力的數據支撐，為儲備部門制定儲備計劃等工作提供理論上可靠、實踐中易用的技術方法，提高土地儲備參與宏觀調控的能力，促進管理的規范和創新，最終實現土地儲備工作的規范化、精細化、科學化管理。