預(yù)算公開待突破

陳沙沙

“各級(jí)政府預(yù)算和決算都要向社會(huì)公開，部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項(xiàng)目支出，所有財(cái)政撥款的‘三公’經(jīng)費(fèi)都要公開，打造陽光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。”

在第十二屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

從絕密到機(jī)密再到內(nèi)部材料，從幾頁紙到幾本厚冊(cè)，幾年間，預(yù)算公開的步伐已然邁開。作為今年財(cái)稅改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，預(yù)算公開得到了“兩會(huì)”代表、委員的持續(xù)關(guān)注。

“看不懂”的預(yù)算報(bào)告

“稅收法定關(guān)系到錢如何合法地收進(jìn)來，預(yù)算關(guān)系到政府的錢如何花出去。”全國人大代表、影視劇作家趙冬苓將預(yù)算比喻成政府的“錢袋子”。

在2013全國兩會(huì)期間，趙冬苓有關(guān)“稅收立法權(quán)收歸人大”的議案，引起廣泛關(guān)注，被稱為近年來“最有含金量”的議案。由于“稅收、預(yù)算是政府錢袋子的兩頭”，今年，她的注意力聚焦到預(yù)算公開透明度上。

“一是時(shí)間不夠，二是專業(yè)性不夠。”說到厚厚的預(yù)算報(bào)告，趙冬苓向《民生周刊》記者坦言，要想看懂實(shí)在困難，如果人大代表不能看懂預(yù)算報(bào)告，那么全國人大如何真正起到審查預(yù)決算的作用？

并非趙冬苓一人有這樣的認(rèn)知。在三月初的一份媒體調(diào)查中，19253名受訪者中僅有15.9%說自己能看懂去年的財(cái)政預(yù)算報(bào)告。其中，有20.5%的民眾希望細(xì)化預(yù)算事項(xiàng)，有40.1%希望公開執(zhí)行情況，有21.7%希望兩會(huì)前公開草案。

“我的建議準(zhǔn)備了幾個(gè)月，是很多專業(yè)人士的智慧結(jié)晶。”

據(jù)她介紹，建議的主要內(nèi)容包括：要求預(yù)算全過程公開，公開的主體不限于政府，還應(yīng)包括各級(jí)人大；公開的預(yù)決算信息應(yīng)該完整，除確屬涉及國家安全和機(jī)密的內(nèi)容外，其范圍具體包括預(yù)決算草案和審批通過預(yù)決算的全部，以及作為附表的部門預(yù)算和單位預(yù)算；公開的決算信息要與預(yù)算信息對(duì)應(yīng)，如果存在差異，需列出差異比率，并說明原因，未經(jīng)預(yù)算的開支，應(yīng)在決算表格中單獨(dú)列明。

“還建議全國人大作出決議，要求國務(wù)院自2014年起五年內(nèi)收入編制細(xì)化到‘目’，支出的功能分類細(xì)化到‘項(xiàng)’，支出的經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到‘款’。”

3月8日晚上，她的建議取得了30位代表的支持，這份關(guān)于強(qiáng)化預(yù)決算公開、建設(shè)陽光財(cái)政和透明政府的議案最終呈報(bào)全國人大。

對(duì)于趙冬苓們的議案，全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示贊同。他認(rèn)為政府是得到社會(huì)授權(quán)來處理公共資源配置的職責(zé)主體，如果它不把相關(guān)的信息公之于眾，其他事情將無從談起。

“從知情權(quán)開始，你才能展開后面所有權(quán)益的實(shí)行，公眾才能真正監(jiān)督政府。”

“這不是技術(shù)問題”

事實(shí)上，全國政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪，已經(jīng)連續(xù)7年提交意在推動(dòng)“陽光財(cái)政”、政府預(yù)算改革、信息公開、財(cái)稅改革的提案。在他看來，預(yù)算公開是一種治理腐敗的有效方式，社會(huì)公眾可以通過各種途徑對(duì)整個(gè)權(quán)力部門產(chǎn)生制約。

對(duì)于預(yù)算公開的“死磕”，可以追溯到1997年他初次當(dāng)選上海市人大代表的時(shí)候。而對(duì)于上海市政府預(yù)算報(bào)告的審議，他投的幾乎全是“棄權(quán)”和“反對(duì)”票。

2008年，當(dāng)蔣洪第一次擔(dān)任全國政協(xié)委員時(shí)，就攜帶了《陽光財(cái)政，我盼得頭發(fā)都白了》的書面發(fā)言上會(huì)。

“預(yù)算要讓人看起來‘有感覺’，知道哪些錢花得對(duì)或不對(duì)。現(xiàn)在實(shí)際情況是，不管哪一級(jí)政府的財(cái)務(wù)預(yù)算，都是一個(gè)數(shù)字，這個(gè)數(shù)字讓人看起來一點(diǎn)感覺都沒有。”

3月6日，財(cái)政部就財(cái)稅體制改革和財(cái)政工作答記者問時(shí)，財(cái)政部部長樓繼偉表示，預(yù)算公開會(huì)逐步推進(jìn)。他打比方稱，“要請(qǐng)客人進(jìn)來看看你的房子，首先要打掃一下。”

財(cái)政部副部長張少春也表示，預(yù)算公開有難度，但是主要不是阻力，難度主要來自工作量和技術(shù)。“按照目前的預(yù)算科目和預(yù)算報(bào)表，需要向公眾公布的這部分不能自動(dòng)集合起來，沒有這個(gè)科目。要逐步公開，就要把預(yù)算的基本的技術(shù)制度設(shè)計(jì)好。”

對(duì)此，蔣洪等并不完全贊同。“這里面有技術(shù)問題，但不是主要的。”

他進(jìn)一步向《民生周刊》記者解釋：“也許整個(gè)政府層面的預(yù)算還沒有做好準(zhǔn)備，但至少可以把部門層面的預(yù)算展示出來，部門層面的預(yù)算是按經(jīng)濟(jì)分類的，是一個(gè)非常詳細(xì)的信息組成。”

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科教授李煒光認(rèn)為，具體的預(yù)算報(bào)告在技術(shù)上是能夠做到的，而且除了財(cái)政部之外，也沒有其他部門有這個(gè)能力編制。“對(duì)社會(huì)大眾公開的預(yù)算報(bào)告不一定非常專業(yè)化，但它可能需要非常具體。”

期待公開精細(xì)化和全覆蓋

《民生周刊》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上，自2008年《政府信息公開條例》頒布，財(cái)政預(yù)算公開即被條例納入了政府主動(dòng)公開信息范疇。此后，也出現(xiàn)了四川省白廟鄉(xiāng)“裸曬”賬本等地區(qū)突破。

當(dāng)年，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)啟動(dòng)了一個(gè)觀察中國政府財(cái)政透明度的五年期項(xiàng)目，蔣洪為負(fù)責(zé)人。最終，他的團(tuán)隊(duì)的調(diào)查樣本在省級(jí)政府預(yù)算層面選擇信息公開辦公室、財(cái)政廳、社保局、國資辦4個(gè)“要害部門”；在部門預(yù)算層面，選擇教育、衛(wèi)生、環(huán)境、交通、工商等11個(gè)廳級(jí)單位。

“省級(jí)單位要調(diào)查100多項(xiàng)指標(biāo)，廳級(jí)單位調(diào)查300多項(xiàng)指標(biāo)。”據(jù)蔣洪介紹，被調(diào)查的中國31個(gè)省級(jí)預(yù)算透明度以百分制來計(jì)算，2008年的平均分是21.71分， 2013年平均分爬升到31.40分。

對(duì)此，蔣洪曾在微博上毫不留情地評(píng)批：“以這個(gè)增長速度，中國需要300年才能達(dá)到70分的及格線。”

在今年的全國兩會(huì)上，與《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》一同發(fā)至代表手中的，還有一本帶有漫畫以及各種彩圖的《政府預(yù)算解讀（2014）》讀本。

這本近200頁厚、由全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合編寫的解讀本，作為參閱資料幫助代表們了解預(yù)算。

然而，這種形式上的變化并沒有讓蔣洪、趙冬苓等真正滿意。在預(yù)算報(bào)告揭曉后，蔣洪直言“什么都沒有看懂。”

他舉例道，今年的政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，2014年的預(yù)算安排了13500億元赤字，這筆錢需要靠借債來彌補(bǔ)。“為什么要舉債？這些錢要用在哪兒？報(bào)告里沒有詳細(xì)說明。”

“預(yù)算公開不僅需要全過程、精細(xì)化，也需要全覆蓋。”據(jù)他觀察，財(cái)政專戶存儲(chǔ)、國有資本利潤、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等賬目并沒有體現(xiàn)在預(yù)算報(bào)告中。同時(shí)，預(yù)算進(jìn)一步公開，還需全國人大在立法上再努力。

談到如何調(diào)動(dòng)地方政府公開預(yù)算的積極性，蔣洪認(rèn)為最好的辦法是建立考核制度。“如果上層硬性要求，這個(gè)力量是勢(shì)如破竹的。”