鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資平臺改革轉(zhuǎn)型探索—以A市B鎮(zhèn)為例

徐仁妹 浙江省海寧市鹽官鎮(zhèn)人民政府

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資平臺改革背景

近年來，隨著城市化步伐的加快，地方政府開啟了大規(guī)模的配套投資， 投融資平臺和土地資源融資逐步成為了各地方城鎮(zhèn)化建設(shè)主要的投融資渠道。A市B鎮(zhèn)位于長三角地區(qū)，依托黃金地理位置，城鎮(zhèn)化發(fā)展快、程度高，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生實(shí)事工程、教育衛(wèi)生事業(yè)等都快速發(fā)展，在這個(gè)發(fā)展過程中，融資平臺公司的資金保障功不可沒。

不可否認(rèn)，地方投融資平臺在推動我國城鎮(zhèn)化建設(shè)、緩解經(jīng)濟(jì)下滑、拉動民間投資以及推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程縮小城鄉(xiāng)差距等方面起著不可或缺的作用。但隨著地方投融資平臺的快速發(fā)展，平臺自身風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。為防范風(fēng)險(xiǎn)，國發(fā)（2014）43號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》應(yīng)運(yùn)而生，提出“剝離融資平臺公司政府融資職能， 融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”，A市于2017年發(fā)布了《關(guān)于我市投融資體制改革實(shí)施意見的通知》。在此背景下，B鎮(zhèn)投融資改革工作也有序開展。

二、B鎮(zhèn)投融資平臺現(xiàn)狀

（一）B鎮(zhèn)下屬公司基本情況

通過對B鎮(zhèn)下屬公司的梳理，其下屬公司基本情況如下表所示：

序號 企業(yè)名稱實(shí)收資本（萬元） 股東 主要經(jīng)營范圍注冊資本（萬元）1 鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)開土地整理復(fù)耕、自有房屋租賃2 鎮(zhèn)新城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司 3000 3000發(fā)有限公司14500 14500市新市鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)有限公司100%城鎮(zhèn)有機(jī)更新鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)開發(fā)有限公司60%、鎮(zhèn)工業(yè)投資有限公司40%3承擔(dān)綠化造林工程建設(shè)及養(yǎng)護(hù)4 鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營5000 5000 鎮(zhèn)農(nóng)技水利服務(wù)中心100%鎮(zhèn)尚青綠化投資有限公司有限公司3000 3000鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理委員會100%投資開發(fā)、市政工程建設(shè)5 鎮(zhèn)工業(yè)投資有限公司 500 500工業(yè)投資開發(fā)、咨詢業(yè)務(wù)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司90%；某村股份經(jīng)濟(jì)合作社10%6鎮(zhèn)村鎮(zhèn)投資開發(fā)有限公司3000 0實(shí)業(yè)投資15個(gè)村股份經(jīng)濟(jì)合作社占5%；鎮(zhèn)尚青綠化投資有限公司25%

（二）B鎮(zhèn)下屬公司財(cái)務(wù)狀況

號企業(yè)名稱資產(chǎn)總額序2019年?duì)I業(yè)總收入1 鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)開發(fā)有限公司 223931 182120 184976 38955 82.60% 5535 2 鎮(zhèn)新城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司 20775 885 16514 4261 79.48%其中：存貨負(fù)債總額所有者權(quán)益資產(chǎn)負(fù)債率

3 15346 0 10346 5000 67.42%鎮(zhèn)尚青綠化投資有限公司4 鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司 7025 0 3532 3493 50.27% 381 5 鎮(zhèn)工業(yè)投資有限公司 11542 0 8951 2591 77.55%6 1655 0 1655 0 100%鎮(zhèn)村鎮(zhèn)投資開發(fā)有限公司合計(jì) 280274 183005 255974 54300 80.63% 5916

（三）B鎮(zhèn)下屬公司存在的問題

通過對以上公司基本情況和財(cái)務(wù)狀況的分析，B鎮(zhèn)下屬融資平臺公司數(shù)量較多，主要存在以下幾方面的問題：

一是融資平臺組織架構(gòu)不明晰，體系松散，難以形成合力。以B鎮(zhèn)為例，其下屬存續(xù)企業(yè)性質(zhì)包括國有、集體、民營等，鎮(zhèn)屬企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)較復(fù)雜，國有、集體、村級股份經(jīng)濟(jì)合作社均有出資，并存在交叉持股現(xiàn)象。同時(shí)，業(yè)務(wù)界限不清晰，經(jīng)營范圍也有交叉。

二是企業(yè)與政府職責(zé)不明。鎮(zhèn)級下屬多家公司設(shè)立的初衷，主要是為政府承擔(dān)融資職能，或承擔(dān)相應(yīng)項(xiàng)目的投資開發(fā)建設(shè)職能，企業(yè)本身沒有獨(dú)立完善的治理體系，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

三是企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模較小，資產(chǎn)流動性較差。B鎮(zhèn)下屬公司現(xiàn)有資產(chǎn)以公益性資產(chǎn)為主，經(jīng)營性資產(chǎn)較少，除部分公司實(shí)施農(nóng)村“兩新”工程項(xiàng)目，具有一定的安置收入外，其他企業(yè)幾乎沒有經(jīng)營性業(yè)務(wù)收入，僅存部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體改制企業(yè)的存量土地收取的土地使用費(fèi)和公有房屋的租賃費(fèi)，企業(yè)缺乏相應(yīng)的現(xiàn)金流，無法實(shí)現(xiàn)正常的營業(yè)收支與利潤，缺乏進(jìn)行債務(wù)融資的支撐條件。

四是企業(yè)負(fù)債規(guī)模較大，資產(chǎn)負(fù)債率高。受平臺規(guī)模及相關(guān)政策限制，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺融資方式單一，融資成本較高，且融入資金主要用于政府公益性項(xiàng)目投資，難以產(chǎn)生投資收益，償債能力及再融資能力較弱。

三、B鎮(zhèn)投融資平臺改革措施探索

結(jié)合A市發(fā)布的《關(guān)于我市投融資體制改革實(shí)施意見的通知》，基于對B鎮(zhèn)下屬融資平臺公司現(xiàn)狀的分析，擬從以下幾方面對投融資改革措施進(jìn)行探索：

（一）調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化平臺組織架構(gòu)

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺現(xiàn)有企業(yè)狀況及存在的問題，需要通過資產(chǎn)清理，整合重組公司組織架構(gòu)。采用關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、留等不同方式整合現(xiàn)有所屬企業(yè)，經(jīng)初步整合后，B鎮(zhèn)屬企業(yè)可以從6家變更為4家，保留市級國資一二級子公司各一家，一家鎮(zhèn)級國資公司，一家鎮(zhèn)級集體公司。

整合重組后公司架構(gòu)

（二）資產(chǎn)整合，實(shí)行業(yè)務(wù)分類管理

經(jīng)整合重組，對平臺公司各類業(yè)務(wù)實(shí)行分類管理。對于項(xiàng)目資金完全來源于財(cái)政資金的公益性項(xiàng)目，通過公司代建、政府買服務(wù)等方式實(shí)行市場化運(yùn)作模式。增加租賃經(jīng)營、收購存量資產(chǎn)改建為工業(yè)園等多種經(jīng)營模式，使業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)多元化，進(jìn)一步做大做強(qiáng)國有與集體公司。同時(shí)考慮原有融資平臺的資產(chǎn)、債務(wù)存續(xù)問題，整合后的公司從業(yè)務(wù)經(jīng)營到融資模式可以互為滲透互為補(bǔ)充，充分實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作方式。

（三）建立市場化管理體制，健全企業(yè)治理體系

根據(jù)投融資改革的要求，政府與地方投融資平臺關(guān)系必須剝離， 平臺逐步真正進(jìn)入市場，按照市場的規(guī)范來運(yùn)營， 因此必須完善投融資企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立獨(dú)立的現(xiàn)代企業(yè)法人決策、監(jiān)督、管理三位一體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營決策機(jī)制，完善股東大會、董事會、監(jiān)察理事會的機(jī)制。真正實(shí)現(xiàn)政企分開，促進(jìn)平臺企業(yè)制度市場化，引領(lǐng)企業(yè)的發(fā)展。

（四）業(yè)務(wù)擴(kuò)展、夯實(shí)市場化融資基礎(chǔ)。

整合后的融資平臺公司仍然可能存在的不確定因素，如從融資角度出發(fā)，資產(chǎn)總額與凈資產(chǎn)規(guī)模尚需提高，營業(yè)收入及凈利潤規(guī)模均較小甚至沒有。從融資政策需求分析，對融資主體的盈利能力都有一定的要求，目前的經(jīng)營成果滿足不了基本融資要求。需從增加資產(chǎn)規(guī)模、擴(kuò)展經(jīng)營業(yè)務(wù)、增加現(xiàn)金流量等多方面采取措施，通過業(yè)務(wù)拓展與增信舉措，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流與業(yè)務(wù)收入的全覆蓋，增強(qiáng)公司可持續(xù)發(fā)展能力，同時(shí)為市場化融資打好基礎(chǔ)。

1.增加凈資產(chǎn)規(guī)模。對鎮(zhèn)屬現(xiàn)有資產(chǎn)排查摸底，整理公有房產(chǎn)、存量土地等經(jīng)營性資產(chǎn)注入公司，增加公司的資產(chǎn)規(guī)模。

2.置換政府性債務(wù)。對已經(jīng)明確由政府財(cái)政承擔(dān)的政府性債務(wù)，明確政府性債務(wù)的償還主體，有效降低資產(chǎn)負(fù)債率。

3.擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍，增加業(yè)務(wù)收入。

整合重組后公司主要業(yè)務(wù)發(fā)展方向公司名稱 性質(zhì) 擬開展業(yè)務(wù)范圍鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)開發(fā)有限公司 國有 房地產(chǎn)開發(fā)、兩新工程建設(shè)、征遷、土地一級整理、鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)等鎮(zhèn)新城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司 國有 小城鎮(zhèn)綜合治理、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等鎮(zhèn)尚青綠化投資有限公司 國有綠化養(yǎng)護(hù)、垃圾清運(yùn)、小微企業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資開發(fā)、收購存量企業(yè)存量資產(chǎn)、改建工業(yè)園區(qū)等鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司 集體 鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營、改制時(shí)未出讓的資產(chǎn)（含土地）出租管理、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)等

根據(jù)新的公司組織架構(gòu)，引入市場機(jī)制，創(chuàng)新活力。通過公司代建、政府買服務(wù)等方式實(shí)行市場化運(yùn)作模式，開展兩新工程建設(shè)、征遷、土地一級整理、鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、小城鎮(zhèn)綜合治理、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等公益性項(xiàng)目投資；利用連杭接滬地理區(qū)位優(yōu)勢，開展房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)；增加租賃經(jīng)營、充分利用騰退低小散企業(yè)契機(jī)，收購存量資產(chǎn)改建為小微企業(yè)產(chǎn)業(yè)園等多種經(jīng)營模式，使業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)多元化，有效增加業(yè)務(wù)收入。整合農(nóng)村集體自身資源優(yōu)勢，因地制宜，探索生產(chǎn)服務(wù)、電商、旅游、健康、物業(yè)等產(chǎn)業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的新型業(yè)態(tài)。通過市場化運(yùn)作，充分發(fā)揮集體企業(yè)的輔助與補(bǔ)充作用，形成與國有公司互為補(bǔ)充的新格局。

四、小結(jié)

針對當(dāng)前投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資平臺改革轉(zhuǎn)型的探索具有一定的必要性和適用性。深化投融資平臺公司改革是黨中央和國家重大決策部署，關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，在改革過程中，不僅要準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人代表職責(zé)定位，完善國有企業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制，明確政府與企業(yè)權(quán)責(zé)邊界，推動投融資平臺公司向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型。同時(shí)更要整合現(xiàn)有資源資產(chǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)利用效率，突出國有企業(yè)主業(yè)特征，不斷增強(qiáng)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)活力、市場競爭能力及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。