區域協調發展的國際經驗

袁驚柱

日本北海道的冰雪旅游。

美國：總統直接領導貧困地區的綜合開發

美國典型的區域協調發展案例是西進運動，西部地區經歷了以農業為主的初步開發、以工業為主的高速發展和以高新技術為主的深度開發階段后，實現了均衡發展。

概言之，美國在開發不發達地區時，采取的是包括有7個主要措施的均衡戰略：實行優惠稅制，政府組建開發區，以交通運輸為重點扶持基礎設施建設，利用財政金融手段引導私人企業投資，政策支持和法律支持，引導人力資源流向，保護生態環境。例如：美國政府的扶持重點是阿拉巴契亞地區、田納西河流域等問題最嚴重的連片貧困地區。主要方式為選擇一些發展水平較高且具有較大發展潛力的地區作為增長中心，進行政策扶持，通過增長中心的發展帶動周圍腹地的增長，增加貧困人口的就業機會。在法律法規方面，1933年，美國通過了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西河流域管理局，由羅斯福總統直接領導，負責田納西河流域的綜合開發，使得田納西河流域成功擺脫貧困。20世紀60年代，又成立了地區再開發署、經濟開發署等區域協調發展管理機構。1965年，通過了《阿巴拉契亞區域開發法》，幫助阿巴拉契亞區域脫貧。1993年，克林頓總統簽署了《聯邦受援區和受援社區法案》，成為美國第一個系統解決欠發達地區發展問題的法案。

歐盟：超國家、國家、地方等多個層次的區域協調體系

歐盟在促進成員國之間協調發展方面采取了一系列的均衡戰略措施，主要有：

制定明確的政策目標和區域發展戰略規劃，如1994—1999年的“六年規劃”、2000—2006年的“七年規劃”和2007—2013年的“七年支出計劃”。

形成了超國家、國家、地方等多個層次的區域協調體系，形成了分層治理的區域政策治理結構。如在超國家層面，有歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會等重要機構，針對區域協調發展設立權威的區域管理機構;歐盟下設了24個部，其中的第16部為區域政策事務部，主管區域協調。在歐盟的預算中，有2/3都用在區域政策里。

建立健全協調區域發展的法律法規體系。1958年，歐盟簽訂了《歐洲經濟共同體條約》，強調“縮小存在于各區域間的差距和降低較貧困區域的落后程度，加強各國經濟的一致性和保證它們的協調發展”。

區域政策金融工具助力區域協調發展。歐盟設有基金工具和貸款工具兩方面的金融工具，其中，基金工具包括結構基金、聚合基金、歐盟團結基金和預備接納基金，貸款工具主要以歐洲投資銀行為主。借助以上金融工具，歐盟能夠更好地實施區域協調政策，促進區域協調發展。問題區域模式、跨境合作模式、創新區域模式和流域治理模式等多樣化的區域協調模式共同促進區域協調發展。

區域政策的客體明確，將目標區域問題劃分了普遍性和特殊性相結合進行治理，使得區域政策目標明確，針對性強，能夠產生更好的政策效果。作為歐盟典型成員國的德國，在其區域協調發展過程中，也采取了大量的措施，主要包括：制定促進區域協調發展的法律法規;明確劃分“促進地區”;應用財政、補貼手段;扶持中小企業等。如德國出臺了《聯邦空間布局法》《聯邦改善區域結構共同任務法》《聯邦財政平衡法》等一系列法規，協調地區發展的不平衡。

日本：“據點”開發戰略、建設“定居圈”“技術集成城市”

為了縮小區域發展差距，日本政府根據《國土綜合開發法》先后制定了五次全面綜合開發計劃，采取“據點”開發戰略和建設“定居圈”“技術集成城市”等措施來促進區域經濟協調發展。總體看來，采取的具體措施主要包括：法律措施、行政管理措施、財政金融措施、基礎設施建設措施、科教事業措施、特色經濟措施等。具體表現為：

法律措施。日本通過立法和設立開發計劃，為開發落后地區提供了法律保障和方向指導。如在法律方面，出臺了《國土綜合開發法》《國土利用計劃法》《北海道開發法》《東北開發促進法》等。在開發計劃方面，制訂了全國綜合開發計劃、都道府縣綜合開發計劃、地方綜合開發計劃和特定地域綜合開發計劃等不同層次、針對性強的規劃。

行政管理措施。為落后地區設立專門的行政管理機構，指導開發工作。如北海道地區是日本發展較落后的地區，為了促進北海道地區開發，日本在中央政府中設立北海道開發廳，下設北海道開發局。除此之外，還有沖繩開發廳等。

財政金融措施。為落后地區設立專門金融機構，實施稅收優惠和貸款優惠政策。

基礎設施建設。中央和地方政府加大對基礎設施建設的投資，為人力資本和資金流入創造條件。

科教事業措施。在落后地區加大教育投資，提高教育津貼，設立國立科研機構。

特色經濟措施。根據落后地區的資源稟賦情況，制定適合各地經濟發展的振興計劃。

山東省區域發展戰略演進

第一階段：1984年起至1991年，實施“東部開放，西部開發，東西結合，共同發展”戰略。改革由農村向城市以及整個經濟領域全面推進并逐步整頓深化、對外開放步伐不斷加快。

第二階段：1992年起至2002年，實施“全面開放，重點突破，梯次推進，東西結合，加快發展”戰略。

第三階段：2003年起至2007年4月，實施“一群一圈一帶”戰略。立足于有效解決我省東中西部發展中存在的較大不平衡性問題，加強東部對中西部的支援，引導東部繼續領跑，促進中部快速崛起和西部跨越式趕超。

第四階段：2007年8月起至2013年8月，實施“一體兩翼”戰略。區域發展思路從過去主要側重于以“東中西”為橫向坐標考慮區域發展，轉變為側重于以“北中南”為縱向坐標觀察和思考問題。

第五階段：2013年8月起至2018年2月，實施“兩區一帶”戰略。以板塊促進整體發展，以整體帶動板塊騰飛，推動區域內部優勢互補、相互融合，為全國區域協調發展趟出了一條特色鮮明的路徑。

第六階段：2018年2月至2020年6月，形成了山東省“三核引領、區域融合互動”的動能轉換總體格局。“三核（濟南、青島、煙臺）引領、多點突破、融合互動”的橫跨東西、統籌陸海、縱貫南北、覆蓋全省的新舊動能轉換重大戰略布局。

第七階段： ?2020年6月，山東公布關于建立區域協調發展新機制的有關指導意見，提出構建“一群兩心三圈”的區域發展格局。