協同治理視角下參與式疫情檔案管理框架分析

韓瑞鵬 倪麗娟

摘要：社會協同治理是推動檔案事業建設、整合檔案資源、完善檔案管理的時代需求與發展要義。通過實證研究方式將我國現階段“參與式疫情檔案管理模式”歸納為檔案機構主導型模式、學術機構主導型模式、商業機構協助型模式、醫療機構主導型模式，分析出疫情檔案共享和參與“權利”有待泛化、疫情檔案管理“協作”亟須系統化、疫情檔案管理“分工”有待專業化等結論，從而提出協同治理訴求，并從協同治理主體構成、協同治理主體之間組織結構以及協同治理運作模式三個方面進行分析。

關鍵詞：疫情檔案 協同治理 檔案管理

Abstract：Social collaborative governance is the key to promote the construction of archives， the in？ tegration of archives resources， and the improve？ ment of archives management. Way through the empirical research to our country present stage"participatory outbreak of archives management model" as archival institutions leading mode， aca？ demic institutions， leading model， business model， model of medical institutions， file sharing and par？ ticipate in the "right" to analyze epidemic to general？ ization， epidemic outbreak of archives manage？ ment "collaboration" needs to be systematic， ar？ chives management "division" to be professional conclusion， thus put forward the coordinated man？ agement demands， and from the synergy between the governance body composition， collaborative governance body structure and collaborative man？ agement operation mode three aspects are ana？ lyzed.

Key words： Outbreak files； Collaborative gover？ nance； File management

新型冠狀病毒肺炎疫情發生以來，與疫情相關的防疫工作、科學研究、心理疏導成為國家工作重點和社會關注熱點，其中疫情期間檔案的收集、整理、存儲、利用等工作受到了政府檔案機構、非政府檔案機構、半政府檔案機構的重視，然而現階段多元主體參與疫情檔案的管理環節、開發程度、利用方式不盡相同，故筆者選擇協同治理視角，試圖從權利、資源、合法性、分工、協作、制衡、技術、制度、文化九個維度構建“疫情檔案管理協同框架”。

一、參與式檔案管理與協同治理概述

2011年6月2日，特里·庫克在“四個檔案范式——1840年至2011年西方檔案觀念與戰略的變化以及未來發展”的報告中正式提出參與式檔案管理理念，主張通過多維主體參與方式將具體的、表層的檔案信息轉化為知識甚至是智慧。[1]此后，國內外關于參與式檔案管理的研究和實踐不斷涌現，這對檔案意識傳播、檔案管理去中心化、檔案記憶活化以及檔案文化傳承都有不同程度的促進作用。

協同治理（Collaborative Governance）研究源起于20世紀80年代，是在自然科學領域治理理論和社會科學領域系統協同論基礎上形成的一門新興交叉理論，[2]它強調多元主體通過相互協調、深度合作、協同進步等方式發揮各方優勢應對復雜性、系統性、矛盾性的社會治理危機，隨著政府部門跨邊界活動的不斷涌現，協同治理在“權利泛化”“共建共享”“深度合作”“參與式管理”等方面發揮著愈來愈重要的作用。

國內外學者對協同治理中參與主體自主性、資源交換重要性、協同跨邊界性以及公共機構主導性等方面給予了重點關注。[3]從發展角度分析，協同治理有益于減少領導者使用強制性條款和規范的頻次，維持共同體可持續發展并提升參與質量；從驅動和維系角度分析，協同治理能夠改善參與主體因共同動機、權利、資源等因素造成的相對不平衡，支撐協同主體間的相互信任和依賴；從工具價值角度分析，協同治理能夠在協同過程中幫助單獨主體實現目標，即發揮協同優勢。

二、國內“參與式疫情檔案管理模式”實踐類型及分析

隨著國內新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的積極展開，目前已形成一些具代表性的參與式疫情檔案管理案例，雖然不盡完善，但可以從實證角度給予一定參考。筆者從主體層面對案例進行分類并從完整程度、參與程度、開放程度、合作程度展開比對，得出如下概括和分析（見表1）。

（一）國內“參與式疫情檔案管理模式”的類型

1.檔案機構主導型模式。檔案機構主導型模式是指檔案部門參與疫情檔案管理工作，針對疫情檔案收集、整理、存儲、利用等工作環節展開連續性、關聯性實踐的一種模式，內容包括疫情前期工作指導、疫情期間建檔以及后期對疫情檔案資源的開發和利用。如2019年2月7日國家檔案局在多個媒體平臺同時發布《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》，[4]強調在思想和實踐方面響應國家號召，通過線上、實地指導等方式，認真履職、服務大局，以達到充分發揮檔案資政作用的目的。檔案部門主導型的優勢在于工作人員具有強烈檔案意識和豐富工作經驗，益于疫情檔案的全面收集、妥善保存和后續利用。

2.學術機構主導型模式。學術機構主導型模式強調學術機構中有關專家、學者通過整理、對比分析、知識關聯等方式利用疫情檔案，參與檔案管理的一種模式。如中國科學院文獻情報中心、吉林大學、中國人民大學等機構依靠自身學科優勢，在官方網站發布征文信息，主張疫情防控不僅僅是醫藥衛生問題，而是全方位的工作，倡導科研工作者根據自身學科角度，發表理論堅實、資料可靠、具有人文關懷和社會關照的原創性研究，為打贏疫情防控阻擊戰提供科研支持。學術機構主導型模式的優勢在于學者、專家具有系統知識體系和多學科背景，益于挖掘疫情檔案的潛在價值，并將具體、表層的疫情檔案信息轉化為知識。

3.商業機構協助型模式。商業機構協助型模式是指商業機構結合自身的優勢和特性，參與到檔案管理工作的部分環節。如平安集團在分析大量疫情檔案CT圖像基礎上開發的新冠肺炎智能閱片系統，已于2020年2月21日助力全國逾1500多家醫院，[5]通過遠程AI閱片、電子膠片影像共享、智能報告等功能對同一患者多次掃描圖像進行對比分析，定量測量病灶的改變情況，輔助醫生對患者的病情發展趨勢、治療效果、轉歸情況進行智能評估。商業機構協助型模式益于發揮互聯網診療咨詢服務在疫情防控中的作用，使人民群眾獲得及時診斷和專業指導，在系統運作同時，產生大量疫情檔案資源，為后續檔案管理工作的開展奠定了物理基礎。

4.醫療機構主導型模式。醫療機構主導型模式是指醫院、衛生院等醫療機構中工作人員參與疫情檔案管理工作的一種形式，涉及診斷、治療、康復等階段病歷檔案、疫情檔案、聲像檔案、實物檔案的形成、存儲、統計以及利用。如“非典”時期北京小湯山醫院相關領導意識到疫情期間形成的檔案具有特殊價值和意義，因此在積極籌建專門化收治醫院的同時，向上級提出相關申請并指定人員負責疫情檔案管理工作。在新型冠狀病毒肺炎疫情爆發期間，北京小湯山醫院相關文書、實物、聲像檔案為其他省級行政區域的疫情防護、專門化收治、檔案管理工作提供了借鑒及參考。

（二）國內“參與式疫情檔案管理模式”的分析

疫情檔案管理“分工”有待專業化。檔案機構主導型模式和醫療機構主導型模式參與全部環節，但不能斷定其參與程度高，因為參與程度并不僅僅取決于參與環節多少，還和參與深度有一定關系。[6]以檔案收集工作為例，檔案主導型模式有完整的檔案收集范圍、流程，收集疫情檔案類型多樣、數量巨大，從種類和流程維度優于其他三種模式，但在病歷檔案資源占有方面卻不及醫院主導型模式具有優勢，其原因在于病歷檔案屬于專門檔案的一種，直接產生于醫院并且歸屬衛生部門，因此有必要針對各自優勢進行“分工”，從專業化角度提高整體效能。

疫情檔案共享和參與“權利”有待泛化。公眾作為疫情檔案的直接產生主體，卻鮮有參與疫情檔案管理工作，原因在于我國現階段處于醫療轉型階段，智慧醫療并沒有完全普及，各地區衛生平臺建設質量“參差不一”，以及個人參與建檔意識并未得到重視?？上驳氖?，國內越來越注重個人參與檔案管理的權利，以“長沙城市記憶動態故事地圖”項目為例，參與者可以將與疫情有關的圖片、視頻以及故事上傳，將“疫情記憶”置于地圖之上，不但為“疫情記憶”內容多元化提供不同視角，還能為個人和社群參與疫情檔案管理工作提供載體。

疫情檔案管理“協作”亟須系統化?，F階段“參與式疫情檔案管理模式”中的主體包括檔案機構、學術機構、商業性機構、醫療機構，雖然“各自帶頭”在實踐中取得一定成果，但前期投入巨大、后期開發質量良莠不齊，因此開發主體有必要跨越公共組織、政府層級以及政府、企業和社會的邊界，通過確定協同治理主體構成、建立協同目標、設計行動方案、整合各項資源等方式尋求疫情檔案的研究和實踐發展。

三、協同治理視角下“參與式疫情檔案模式”框架解析

進行協同治理分析需要考慮三個核心問題，即協同治理主體構成、協同治理主體之間組織結構以及協同運行模式，[7]筆者基于現實情境思考和上述實證研究，分別從構成、分工、協作、制衡、技術、制度、文化層面對參與疫情檔案管理協同框架進行分析。

（一）主體構成：“權利”“資源”“合法性”

疫情檔案管理協同治理主體包括領導者（檔案機構、醫療機構、商業機構、學術機構）和參與者（公眾）兩部分。領導者權威源于“權利”“資源”“合法性”三個層面，在權利方面，領導者與參與者不是命令與服從關系，而是領導者采取激勵措施，引導公眾參與疫情檔案管理、加深公眾對疫情檔案工作認知、培養公眾檔案管理意識的關系；在資源方面，領導者可以根據各部分優勢單獨或疊加開展工作，如利用檔案機構疫情檔案資源的全面性優勢開展宣傳、利用醫療部門具有病歷檔案在內的專門檔案優勢組織科研和進行內部培訓、利用商業機構具有充足資金和先進技術優勢建設智慧醫療網絡等；在合法性方面，要厘清制度和信任的作用方式：制度能夠賦予協同治理疫情檔案過程中以原則性規范和條款，信任能夠克服主體間消極情緒，減少領導者對強制性規則的依賴，為疫情檔案協同治理組織結構穩定和協同優勢發揮提供保障。

（二）組織結構：“分工”“協作”“制衡”

1.分工。分工是指協同主體間以疫情檔案為對象，展開類型不同而又相互聯系的工作，首先，在協同過程中，主體需要解決模糊性認知，明確自身定位并積極了解協同伙伴在疫情檔案管理方面的工作環節、作用、優勢等，如學術機構主體，本身并不收集和保管疫情檔案資源，但因其擁有大量學者、專家，在疫情檔案統計和利用環節表現突出；其次，避免協作過程的復雜性，清楚協同各個部分是如何與其他部分相互銜接的，將協同作用過程理解為共同目標下的“多維敘事”；最后，建立共識基礎，維護相互理解和管理權力的關系，避免權力分配不均和提高協同意愿，在維系規則、互相信任、尋求共贏方面發揮領導主體作用，提升處于弱勢利益相關者的地位。

2.協作。協作是指協同主體在同一活動中或相互聯系的不同活動過程中，互相協調參與疫情檔案管理，某種程度上這反映了多元主體聯合行動的能力。相較于傳統疫情檔案管理，協同治理方式和理念更容易調和各部分緊張關系，加速恢復共識，還能避免單方決策風險。面對協同情境動態性和疫情檔案管理復雜性，協同主體需要進行權變，改善科層制管理模式扁平化的關系結構，進而對疫情檔案進行系統性管理。但是，發揮協同治理過程中的領導力作用并非易事，因此，在適應情景變化同時，可以嘗試借鑒“開放度”“同理心”“思辨力”“內定力”等領導力精髓，給予參與者適當的授權和支持。

3.制衡。制衡是指參與疫情檔案管理主體的制約和平衡。從唯物辯證法角度進行分析，發現協同主體間的制衡因素包括內部因素和外部因素。其中社會學家艾默生（Emerson）提出的三層嵌套結構正是以這種方式進行劃分的：最外層為外部環境因素，指政治、經濟、文化等能對協同治理體制產生影響的宏觀因素；中間層為內在核心部分，由協同動力機制和協同行為兩部分構成，兩者相伴相生、互為保障；最內層為協同動力保障層，包括參與原則、共同動機和聯合行動能力等。[8]此外，還存在多方面內外制衡因素，如疫情檔案管理職能交叉、意見分歧、缺乏保障等因素，這些都會影響整體最大效能的發揮。

（三）運作維度：“技術”“制度”“文化”

1.技術。運作維度的技術是指參與疫情檔案管理主體間互動過程中運用的操作方法、工具、技能和設備。包括在協同過程中，參與者開展交流的場所或媒介，這些過程性安排能夠促進參與者之間的信息共享、相互理解以及意愿表達。此外，疫情檔案管理中最為重要一環就是利用環節，協同主體可以綜合考慮自身優勢以及限制條件，利用現有資源為學術機構、疫情防疫部門、商業機構提供有價值的資料，在防疫宣傳過程中響應國家號召，并密切聯系公眾，進行全面、有針對性地開發，為疫情輿論建立正確導向，為防疫工作提供科學支撐。

2.制度。運作維度的制度是參與疫情檔案管理主體間共同默認并遵守的、按一定程序辦事的規定和行為準則。制度能夠決定不同主體的行為方式，對協同關系中的檔案機構、商業機構、醫療機構和學術機構進行規范化約束。制度規范具有權威性和強制性，可以在疫情檔案管理過程中調節信任關系、決定行動能力和開放程度。當信任關系較弱時，強制性政策或者命令就會自然產生并發揮作用；制度還決定聯合行動的能力，雖然協同治理中制度設計更多的體現“軟”法精神（創制渠道多元、各部分關系融洽、管理方式更柔和），但這并不意味著可以擺脫“硬”法約束，在實施過程依然要堅持“制度面前沒有特權”“制度約束沒有例外”的原則；此外，制度決定了協同治理的開放性程度：疫情檔案管理協同結構的開放性能夠擴大主體影響，同時利于疫情檔案管理主體盡快達成共識并積極應對挑戰。

3.文化。運作維度的文化是指參與疫情檔案管理主體共同遵守的倫理觀念、價值準則。在共同文化背景下，參與疫情檔案管理的各個部分之間極易產生情感交流，達成共識、互相協作并保持彼此信任。值得注意的是，在文化要素中信任通常被視為協同治理的前置條件，當內部信任關系不穩定時，需要“疫情檔案管理共同體”發揮作用，通過調和意見分歧、保障各部分合法權益等方式強化協同主體之間的信任關系；當外部信任關系較弱時，疫情檔案管理主體可以嘗試通過信息公開、加強疫情宣傳教育、調查公眾需求、提高疫情檔案利用透明度等方式，讓公眾看到疫情檔案管理主體的作為，加強公眾和社會對疫情檔案管理主體的信任程度。此外，共同文化背景下還能產生認同感、歸屬感和成就感，在促使疫情檔案管理工作更有人文關懷的同時，強化了協同主體內部凝聚力和向心力。

疫情檔案管理工作不僅益于現階段“疫情記憶”保存，還益于后期防疫工作的開展，雖然學界有關參與式疫情檔案管理研究的協同主體構成、組織結構、運作模式等問題尚未達成共識，但隨著檔案社會化程度的加深、各組織合作增多、政策法規引導以及智慧城市的實現等，相關研究和實踐必將取得長足進步。

注釋及參考文獻：

[1]特里·庫克，李音.四個范式：歐洲檔案學的觀念和戰略的變化：1840年以來西方檔案觀念與戰略的變化[J].檔案學研究，2011（3）：81-87.

[2]趙浩華，倪麗娟.協同治理視角下的檔案公共管理探究[J].北京檔案，2018（9）：8-11.

[3][7]王有強，葉嵐，吳國慶.協同治理：杭州“上城經驗”[M].北京：清華大學出版社，2015：32，54.

[4]國家檔案局.國家檔案局關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知[EB/OL].（2020-02-07） [2020-4-5]http：//www.saac.gov.cn/daj/ tzgg/202002/fd8abfed55c54443a8a71214fbe42e5d.shtml.

[5]馮實.平安智慧醫療火線支援全國1500+家醫院新冠肺炎CT閱片科技助力疫情防控[EB/OL].（2020-2-25）[2020-4-5]http：//ce.cri.cn/20200224/d5d5dbab-60cd-e38f-825d-873ea9ef25f4.html.

[6]周文泓，高振華，許強寧，等.參與式檔案管理的多元模式與實現策略研究[J].檔案管理，2019（4）：8-12+17.

[8]Emerson. An Integrative Framework for Collab？ orative Governance.[J].Journal of Public Administration Research and Theory， 2011，22（1）：1-30.

作者單位：黑龍江大學信息管理學院