南非政府采購項目PPP模式下的風險管理機制

羅俊

摘 要：南非自上世紀90年代開始推行PPP項目以來，已完成30余個項目。PPP項目的推行，在有力推動當地基礎設施建設的同時，形成了一套較為成熟的PPP管理體系。我國正處于PPP高速發展的階段，然而相關制度尚未形成體系，對此可借鑒南非的PPP管理經驗。本文從公共部門的視角介紹了南非PPP項目管理中的核心部分——風險管理。

關鍵詞：PPP模式;南非政府;風險管理

公私合營（簡稱PPP）是當前世界范圍內較流行的政府公共采購的一種模式。該模式對項目所在地的法律法規體系、政府執政水平、投資環境及資本市場的發達程度均有較高的要求，以非洲地區為例，南非具有較好的PPP推行環境，自引入PPP模式以來，南非已累積了較為豐富和成功的PPP項目實踐經驗。

1 南非國家概況及PPP項目背景

1.1 國家概況

南非共和國，簡稱南非，2019年名義GDP5.1萬億南非蘭特，屬于非洲地區排名前三的經濟體。

1.2 PPP項目背景

南非在1998年引入PPP模式，截至目前南非通過PPP模式完成的基礎設施建設/服務項目共34個，總金額約896億蘭特（約合60億美元）。在行業分布上，主要集中于交通、醫療和健康服務、政府辦公樓、旅游、污水處理、信息技術和監獄七大行業，其中以交通類項目占比最多。除上述已達成融資關閉的項目外，尚有22個已立項PPP項目。

2 PPP項目管理體系

2.1 管理法案

南非國家級和省級的PPP項目受財政部頒布的公共財政管理法案（簡稱PFMA）對相關領域管理規定第16條（簡稱TR16）進行管制，明確了南非PPP模式定義和審批程序。同時，南非財政部發布了PPP操作手冊和PPP協議標準化條款及解釋，進一步明確細化PPP各流程需要注意的事項、評判標準、風險分配機制、擔保方式、融資方式和協議提前終止時的救濟措施等，對操作細節和要求進行指導和規范。

2.2 主管機構

南非財政部為PPP項目主管部委，下設PPP中心。其職責主要包括：

（1）制定PPP的政策、法規框架、手冊和標準化條款編撰等。

（2）在PPP項目全生命周期中為政府機構推動PPP項目提供技術和培訓支持。

（3）在PPP協議簽署前對各政府機構申請的PPP項目進行評審。

2.3 審批程序

TR16明確規定了項目的全周期的審批，共五個階段，分別為立項、可行性研究、招投標、PPP協議談判、協議簽署（含交付及退出），其中中間三個環節需要財政部四次審批。

3 風險管理程序

3.1 建立風險矩陣

在項目概念及可研階段，項目發起人需開始考慮項目可能面臨的風險因素。PPP協議通常會包含公共部門與私人部門之間風險分配的詳細條款。在PPP協議談判期間，需建立風險矩陣，且在矩陣中需對所有風險因子進行指定、分配及確定緩解措施，同時計算概率和成本。

3.2 制定風險管理計劃

在項目采購階段，公共部門項目負責人或主管應基于風險矩陣制定作為PPP協議管理重要部分的風險管理計劃。

對于公共部門承擔或是公私雙方共擔的風險，相關負責人應做到：評估不同風險處理方案、確定風險管理對應責任人、制定風險控制程序和機制及預估擬用于風險管理的資源情況。

對于私人部門承擔的風險，相關負責人應做到：明確公共部門施加至私人部門的責任與義務和報告要求、確定監控風險的責任人、預估公共部門擬用于風險監控的資源、私人部門風險管理失敗時公共部門擬采用的處理機制、以及PPP協議被迫終止時的商業應急計劃。

3.3 確定風險責任人

簽署PPP協議后，需立即確定各風險因子的責任人，將管理責任制度化。在各層級規定相應責任人，使相關人員對風險的責任分配達成一致意見且形成文件，確保所有人員均能夠充分理解各自在項目中的角色、職責和最終責任。

3.4 建立風險緩解機制

盡管風險管理計劃已規定風險管理、監控及緩解的機制與程序，但PPP項目主管需確保該機制的落實情況，以保證執行效果。對此，項目主管或當局可采用有效的風險緩解工具來建立風險緩解程序，并提前籌劃可減輕風險的相應措施，以確保公共部門能在風險出現時掌握必要的資源、專業知識和權限來安排實施適當的緩解措施。可采用的有效工具有以下兩點。

3.4.1 建立風險清單

對PPP項目逐項登記各風險項，建立風險清單，并匯總風險要素，以完整揭示項目的各項風險，從而集中管理風險。典型的風險清單表頭模板如表1所示。

3.4.2 制作風險概況圖

風險概況圖可簡潔清晰地呈現風險的可見性，而使用圖解法可充分展示風險清單的信息。因此，要定期更新風險清單，并根據清單制定風險概況圖，以在展示風險可能性及影響程度的同時可考慮應對的措施。典型的風險概況樣圖如圖1所示。

3.5 確保緩解措施的有效性

風險緩解措施一經設立并執行，就必須確保措施的有效性以降低項目風險。就具體的PPP項目而言，應建立相應的風險管理報告制度，并向項目主管公共部門上報風險管理情況。項目主管應定期提交工作報告，以確保風險緩解程序的時效性且符合PPP協議規定。

此外，應加強項目的內部審計，通過獨立的評估機構加強項目內部風險管控。

3.6 植入及審查

風險管理需要植入到項目管理有關的公共部門中，以確保PPP協議的管理團隊各層級均對風險有適當的認識和責任意識。風險管理應成為公共部門與私人部門聯系方式的內在組成部分，以及PPP協議管理方式的核心。

在整個PPP項目的生命周期中，風險環境可能會發生顯著變化。因此，公共部門的優先級和風險的相對重要性也需發生變化。為了確保PPP協議中風險概況圖和風險矩陣的有效性，需定期重新審查和更新風險概況圖和風險矩陣。如有必要，可通過變更程序來相應修訂PPP協議，以確保持續合理的風險分配。

4 風險識別、評估與分配機制

4.1 風險識別

為了準確完整地識別項目所有風險因子，可組織至少兩場專項研討會：第一場研討會聚焦風險項的識別，根據風險類別逐項登記，列明所有可能的風險點，最終形成風險清單;第二場研討會聚焦評估及量化每一項風險可能產生的影響。

4.2 確定每項風險的影響

列明所有風險項后，需根據每項風險因子，確定各風險項對項目的影響。其中必須包括風險發生時可能引起的成本超支、原材料或設備增加、工期延遲、現金流減少等。對于部分難以精確量化影響的風險項，要盡可能準確地預估。

4.3 估算風險發生的可能性

根據經驗，需以百分比的形式估算每項風險發生的可能性，以便后期估算風險可能產生的成本。發生率較低的部分風險也應特別注意，要同樣進行估算，不能忽視其存在。

4.4 確定風險減緩策略及計算風險成本

就部分風險而言，可通過改變誘發風險的環境來進行預防，例如，可購買保險以形成覆蓋，從而根據每項風險制定相應的減緩策略，并列明因此產生的成本。

4.5 風險分配

在確定風險和成本后，需經分析來確定分別由私人部門和公共部門承擔的風險內容。與傳統政府采購項目相比，以PPP方式采購的項目可將部分風險轉移至私人部門，從而降低公共部門的風險壓力，并提高項目整體效率。

理論上，風險分配應由最有能力管理風險的一方承擔，而風險分配的原則是物有所值。在保留風險對公共部門來說是物有所值的前提下，應該保留風險。

5 結束語

綜上所述，南非PPP市場較成熟且發展環境較好，法制法規及操作流程清晰，尤其是PPP項目中風險管理的規范性及流程化，對中國推動開展PPP項目具有較好的借鑒意義。但是，南非在PPP項目推動中也存在一定的弊端，如準入門檻與條件設置較多，限制了外資的流入等。因此，我國在采取PPP項目時，必須著眼每個項目的具體情況，在前期準確充分地進行評估，并盡可能留有調整處理空間，從而減少項目順利推進的運營阻力，以降低項目失敗風險。

參考文獻

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